摘  要 ：开展检察建议工作是人民检察院参与社会治理的重要方式，高质量的检察建议书是把检察建议做成刚性的前提条件，因此，《人民检察院检察建议工作规定》对制发社会治理类检察建议设置了严格的审核程序。其中，必要性审核须重点把握范围和宣示效果，合理性审核须注重内容合法和语言规范，说理性审核须详察问题阐述和事实分析。
关键词 ：检察建议 必要性审核 合法性审核 说理性审核
 

社会治理是国家治理的重要方面。党的十八大以来， 我国社会治理理念思路、体制机制、方法手段不断创新发展，形成了共建共治共享的社会治理格局。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度作出了新要求新部署。检察机关作为保护国家利益和社会公共利益的重要力量，积极参与社会治理是其重要的职责。立足检察职能，结合执法办案，向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议，是人民检察院参与社会治理的重要方式。
2018 年 12 月，最高人民检察院发布了《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《检察建议工作规定》），要求制发社会治理类检察建议，需由本院负责法律政策研究的部门对检察建议的必要性、合法性、说理性等进行审核。
一、必要性审核
检察建议是否必要，首先应符合检察建议工作的范围。
根据《检察建议工作规定》第 11 条的规定，人民检察院在办理案件中发现社会治理工作存在下列情形之一的，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议 ：
第一，涉案单位在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的 ；
第二，一定时期某类违法犯罪案件多发、频发，或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞，需要督促行业主管部门加强和改进管理监督工作的 ；
第三，涉及一定群体的民间纠纷问题突出，可能导致发生群体性事件或者恶性案件，需要督促相关部门完善风险预警防范措施，加强调解疏导工作的 ；
第四，相关单位或者部门不依法及时履行职责， 致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险，需要及时整改消除的 ；
第五，需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒，或者需要追究有关责任人员的司法责任的 ；
第六，其他需要提出检察建议的情形。
上述范围，框定了检察建议必要性审核的基础。检察建议可以结合个案提出，也可以结合类案提出。
检察建议对于促进社会治理具有重要作用，须认真加以对待。根据最高人民检察院《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》的规定，开展检察建议工作，也是检察官领导干部办理案件的主要方式。实践中，那些过于泛泛的“加强法治宣传教育提高法律意识”之类的问题和建议就没有单独提起的必要。

此外，注重法律文书的宣示性效果，是必要性审核的重要考量因素。
［案例一］P 银行委托 G 资产管理有限公司进行贷款催收，G 公司员工以对银行客户辱骂、滋扰等手段进行“讨债”，涉嫌寻衅滋事罪。承办人拟就 P 银行对本单位办理委外业务员工的不当业务行为失于管理、对委外公司业绩考核的不当激励、对委外公司催收行为缺乏监管提出检察建议。
审核认为，债务催收是中国金融经济快速发展下出现的新兴行业，但尚无法律明确规定和行政监管， 本区域范围内也未将催收服务纳入企业经营范围。在催收机构法律地位不明确的情况下，检察机关向委托的银行机构发出完善与催收机构的业务管理、业务流程等问题的检察建议，有欠稳妥，不同意制发检察建议书。
检察机关发出正式法律文书，就代表认同催收公司的合法地位，是没有法律法规依据的，与检察机关维护法律统一正确实施的职能相违背。在催收公司获得合法的工商登记后，再谈行业治理的问题， 更为适当。
审核认为，在目前的法律设定下，债务催收业务成立的法律关系是委托代理，催收机构因不法催收或不当催收所产生的损害赔偿责任，委托的金融机构应一同承担，因此，金融机构应加强对委托代理事务的监管。
所以，现阶段对于催收的治理，需要正确的法律立场，从加强金融机构委托代理事务监管的维度，可以提出积极的建议，其问题的提炼和建议措施还需要接受合法性的审核。
二、合法性审核
（一）检察建议合法性的重点是内容合法
无论建议阐述的问题是什么，只要是受到法律法规规制的，必须有明确的依据。《人民检察院检察建议法律文书格式样本》也明确要求，“检察建议引用依据有两种情况，一种情况是检察机关提出建议的行为所
依据的有关规定，另一种情况是该单位存在的问题不符合哪项法律规定和有关规章制度的规定。”
［案例二］赵某挂靠某建筑工程安装公司进行燃气管道施工，其谎称自己是 F 小区天然气安装负责人。小区物业公司在未了解核实赵某身份的情况下，介绍赵某为小区两家底商餐馆安装燃气，私自连接燃气管道进入餐馆后厨，并安装燃气表、切断阀、燃气报警器等设备，造成燃气公司天然气被盗用，损失 4.5 万余
元。赵某收取两家餐馆施工费 9.5 万元，以代缴燃气的
名义收取 6 千元。承办人拟就物业公司在燃气管理方面的问题提出检察建议。但只简单指出物业公司未审核施工资质，间接给不法分子可乘之机，建议加以规范， 联系燃气公司进行安装、维修等施工事项。
审核认为，燃气安全事关人民群众生命财产安全和城市安全稳定，私自进行燃气施工，不仅造成供气单位的经济损失，更是重大的安全隐患，国务院发布的《城镇燃气管理条例》对于燃气的经营与服务、燃气使用、燃气设施保护等都作了明确的规定。建议书中未加引用，这就把警示物业公司履行维护安全的法定管理义务的建议，变成了常识性、经验性的改善物业服务水平的提醒，削弱了检察建议的力度。审核建议引用《城镇燃气管理条例》相关条款。
社会治理类检察建议虽然不同于诉讼类的法律文书，但作为法律文书，特别是涉及法律法规规制的领域， 于法有据，是合法性的必然要求，也是最起码的要求。
（二）检察建议的合法性要求语言规范
检察建议的语言规范性，即“法言法语”，包括司法用语和法律术语，通过专业的话语体系对发现的问题进行精准的表达。
［案例三］A 公司经理王某在负责某项目中，收受项目合作方贿赂 260 余万元。承办人拟就 A 公司业务流程、合作运营模式、公司员工法律意识等方面存在的问题提出检察建议。其中对员工法律意识问题的表述为 ：部分员工法律意识淡薄，被小恩小惠所收买， 使职业监督成为空谈。王某每年会私下单独给部分员工“奖励”，员工因此对王某心存感谢 ；相关财务人员在明知钱款来源可能涉嫌贿赂的情况下，收下部分钱款，不但不履行职业监督职责，还同意提供个人账户给王某使用，使王某的受贿行为更为隐蔽。对完善合作运营项目管理提出建议措施的表述为 ：加强对合同的规范管理，避免权力过于集中的弊端。将合作项目公开、公示，吸引更多有意向单位参与竞争，择优合作； 将已有合同规范要求落到实处，发挥监督、制约功效， 保证合同签订、履行无猫腻可觅。

法律文书是一种宣告性的文件，因此，检察建议对于叙述事实和描述问题，应紧紧与司法的评断相连， 语言要客观，概念要准确，凸显问题的性质和指向， 不宜过多采用修辞。审核认为，关于描述员工法律意识的问题，相关用语指代不明，涉事员工的行为性质无法界定。本案首先应解决涉事员工行为是否刑事可罚，然后才是预防犯罪的措施问题。审核建议承办人进一步准确提炼问题。
法律文书是一种执行性的文件，检察建议的执行性不在于刚性的法律效力，而在于落实的实效，所以， 检察建议的措施应具有针对性、价值性、对策性和可行性，能够对提升单位管理、社会治理发挥作用。审核认为，关于完善合作运营项目管理的建议措施，仅仅提出加强对合同规范的管理，但没有清晰明确的指导意见，应予进一步充实完善。
法律文书的另一个特点就是语义的确定性，钉就是钉，铆就是铆。检察建议制发前可以就问题进行沟通商讨，但制发的建议必须是明确的。如在审核中， 有的检察建议对于被建议单位的问题阐述使用“某某做法是值得商榷的，或某某做法需要进一步探讨”等话语，不能有效引导问题整改的方向，不宜写入文书。
实务中还有一个普遍被忽视的问题，就是检察院的代称，根据《检察建议工作规定》，文书指代本院的， 一律使用“本院”，不使用“我院”表述。“本院”是规范的法律用语，彰显文书的严肃性和适用的平等性， 突出“法律至上”。“我院”则是一般公文或场合的用语， 具有“表谦”“表敬”“彰重自我”的多面特性，造成公文主体的多重形象，不适合执法的场合。
三、说理性审核
检察建议整体的逻辑结构就是一个阐明事实、晓以利害、指引对策的过程。检察建议必要性、合法性、说理性不是截然分开的，而是一体三面，相互交融， 共同服务于检察建议的说服力。必要性、合法性旨在表明司法结论的合理性，是检察建议说理的一部分， 而说理性则更强调论证与沟通的融合，使检察建议能够被接受和达成落实。
说理性首先要把握的是发现的问题与犯罪事实的关系。交代清楚案件的情况，是检察建议说理的逻辑起点和检察职能的立足点，也是沟通的基础。结合案件，阐明问题的客观现状、原因、特点、潜在隐患等等， 是说理的递进，也是下一步改进措施的沟通铺垫。
［案例四］M 镇规划办副主任刘某，在负责违章建筑、违法建设查处、拆除工作中，收受工程承揽人员董某、张某、许某、任某贿赂 120 万元。承办人拟就M 镇规划办在公司挂靠、权力集中、思想教育等方面存在的问题提出检察建议。其中对公司挂靠问题的表述为 ：业务外包公司挂靠现象普遍，易引发利益纠葛。本案中，涉业务外包公司有两家，分别为……而上述公司与你单位对接的人员均非该公司的法定代表人或股东，而是借用公司资质的挂靠人，甚至有资质公司只收取挂靠费，不参与实际经营，这不仅可能导致挂靠人的业务能力不达标，而且容易滋生靠个人关系中标的利益纠葛，降低违法成本。对权力集中问题表述为： 风险环节一人负责制，易引发权力寻租。本案中，工程的分配、验收、工程款结算等多个职务犯罪风险高发的环节由刘某一人掌控审核权，权力过于集中，容易引发权力寻租。
审核认为，关于公司挂靠问题，既未说清公司挂
靠与刘某犯罪的关联关系，是便利了犯罪实施还是促成了犯罪动因，或者就是案中暴露出来的社会治理的风险因素。也未说清被建议单位的具体问题及依据， 是挂靠存在问题，还是招投标中存在问题？关于权力集中的问题，也并未结合案件释清权力集中引发权钱交易的现实状况。同时，在文书语言上存在前文所述的不规范不准确的问题。这些都影响了检察建议的说理力度。

在说理中，还要切忌不能用空道理代替事实分析。
［案例五］M 镇林业站站长董某，在其负责平原地区造林工程期间，授意中标公司将部分工程分包给无施工资质的杨某等人，收受贿赂 250 余万元。承办人拟就工程招标设置不合理、违法分包、“一把手”权力集中、内外部监督缺位等问题提出检察建议。其中， 对“一把手”权力集中问题的表述为 ：“一把手”权力过于集中。职能部门的“实权干部”往往在分管领域中具有绝对领导权，说一不二。在工程建设领域，发包、分包权往往集中在发包单位具有决定权的部门负责人或单位“一把手”手中，再加上管理上的不透明和监督上的不到位，为工程发包、分包留下了巨大的可操作性空间和自由裁量余地，造成贿赂犯罪多发。在本案中，董某作为林业站站长，对平原造林这样上亿的工程拥有极大话语权，甚至可以直接决定工程由谁来干、给谁分多少，其给杨某等人分活儿干，只需要给中标公司打一个电话、说一句即可。
审核认为，对于权力集中问题，应结合案件犯罪
情况进行分析，该单位的权力运行机制的客观状况、权力集中的体现、哪些环节和事项需要分权或监督。应把普适性的道理用真实案件进行实证建构。
检察建议的说理性还需要把握他领域、他专业的问题。检察官不是百事通，对于办案中发现他领域、他专业的问题，应以严谨审慎的态度，严格把握职能延伸的尺度，不能包打天下。
上述案例 5 中，对招标投标设置不合理的表述为 ： 工程招标设置不合理……平原造林工程涉及面积大、工程量大，时间紧、任务重，每年仅凭中标的少数几家公司要保质保量按时完工有一定难度，这就为工程分包提供了条件，就连中标方都承认“工程量这么大， 光靠我自己是干不完的”。
审核认为，《招标投标法》对于招标投标活动作了明确的规定，对于评标委员会的组成，要求有关技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二，
并且这些专家应当从事相关领域工作满 8 年并具有高级职称或者具有同等专业水平。检察建议在没有经过专业论证分析的情况下，就认定招标投标设置不合理， 系草率、武断，不能令人信服。审核建议承办人围绕被建议单位是否违反《招标投标法》检视、提炼问题。不仅在问题检视上，同时也要在对策措施上，充分重视他领域、他专业的专业性、技术性。
［案例六］B 公司因相关负责人员监管不力，未及时发现和处置超标电镀废水，造成超标废水外排至市政管网，造成污染。承办人拟就公司员工假造监测数据、缺乏排污检测应急机制等问题提出检察建议。其中相关建议措施表述为 ：完善工作流程，制定相关的制度规程。污水的检测和排放需要制定具体的工作规范， 尤其是在线设备出现故障后的应对流程、人工检测的操作规范等，防止工作模式化，避免出现环境污染漏洞。关于严格制度执行表述为，落实制度的履行和宣传， 明确各级从业人员的具体职责分工，并建立奖惩机制， 落实责任，防止人员失职行为出现，造成环境污染后果。
审核认为，电镀废水中的有害物质对生态环境具
有严重的危害，电镀废水企业的排污管理是一项专业性、技术性极强的工作，国家生态环境部发布的《排污单位自行监测技术指南—电镀工业》提出了电镀工业排污单位以及专门处理电镀废水的集中式污水处理厂自行监测的一般要求、监测方案制定、信息记录和报告的基本内容和要求。检察建议未能围绕技术规范要求，全面检视排污企业的问题，限于专业和领域知识， 似无不可，但仅以加强对人的管理试图解决问题，则失之片面。审核建议，增加要求企业按照国家规定的技术规范进行自我检查的内容。
四、检察建议调查的重要性
根据《检察建议工作规定》，检察官在履职中发现需要提出检察建议的情形，应当报经检察长决定，对相关事项要进行调查核实，做到事实清楚、准确。调查核实完毕，应当制作调查终结报告，写明调查过程和认定的事实与依据，提出处理意见。
《人民检察院检察建议法律文书格式样本》对检察建议调查终结报告的制作作了明确的规定。无论是否制发检察建议，调查核实都是检察建议工作的必要环节。实践中，对这项工作还需给予足够的重视。