摘 要 ：辽宁“贿选”案的尘埃落定，对涉案人员的司法惩处急切呼唤刑法相关罪名完善。应科学界定“贿选” 含义，从法律的角度明确“贿选”的起止时间及利益载体，将现行破坏选举罪的适用范围扩大到国家政治生活 的所有重要选举活动，同时在司法实践中加强对接受贿选人的司法惩处，明确其入罪条件，设置国家机关工作 人员触犯破坏选举罪法定刑升格幅度等，切实将刑法作为惩治“贿选”的有力武器，彰显公平和正义。
关键词 ：“贿选”  破坏选举罪    法律完善
 

一、问题的提出
［基本案情］2011 年至 2013 年 1 月，为在辽宁省第十二届人民代表大会上当选辽宁省副省长，被告人刘某采取宴请、直接给予财物、打招呼等方式向辽宁省人大代表拉票，并利用担任抚顺市委书记的职权和影响，通过他人向人大代表赠送礼品、打招呼等方式进行拉票贿选，社会影响恶劣，情节严重。2019 年 11 月 22 日，北京市某中级人民法院判决被告人刘某犯破坏选举罪，判处有期徒刑 2 年，与受贿罪合并执行有期徒刑 12 年。
刘某只是辽宁“贿选”系列案的一部分，在辽宁“贿选”系列案中，因贿选获刑的还有辽宁省人大常委会原主任王某珉、原副主任王某阳、李某科、郑某焯 以及辽宁省原政法委书记苏某章等人。辽宁“贿选”案， 是新中国成立以来，发生在省级层面、公然破坏选举制度、造成恶劣社会影响的重大的贿选案件。从涉及贿选的辽宁“六虎”办案实际看，6 人均因贿选案发， 但在因贿选获刑方面，最高刑期为 7 年有期徒刑，罪
名为玩忽职守罪 ；仅有 3 人涉及破坏选举罪，获刑均
为有期徒刑 2 年。也就是说，如果上述 6 人没有发现其受贿、贪污等其他犯罪行为，仅仅因为贿选，最高刑期为 7 年，而且不能适用破坏选举罪。这不得不让我们反思，发生在省级层面、公然破坏选举制度、造成恶劣社会影响的重大的贿选案件，单纯从破坏选举的角度，能否有效遏制，实现公平正义？
事实上，刑法第 256 条规定的破坏选举罪无论从法律规定还是司法层面的实际惩处，都远远不能实现惩治“贿选”的初衷，因此，亟需加强“贿选”相关罪名研究，进一步完善破坏选举罪的法律规定。
二、实践困境 ：我国“贿选”犯罪认定困难原因探析
（一）“贿选”界定不完善、入罪范围小
依据刑法第 256 条规定，破坏选举行为需发生在“选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时”。根据我国选举法及相关规定，选举村民委员会、居民委员会、中国共产党的党内选举、人民政协选举等均属于法定选举，而上述重要选举均没有纳入刑法破坏选举罪的法律规制范围，致使破坏选举罪作为最严厉的惩治贿选措施，却没有涵盖更多可能“贿选”的领域。这个法律漏洞也让很多贿选分子轻松逃避法律制裁。如辽宁“贿选”案“六虎”之一的苏某章，其贿选的“选举”不属于破坏选举罪适用范围，最终只能适用行贿罪对其处罚。

（二）对接受贿选者惩治不利
从刑法第 256 条规定看，破坏选举罪打击的重点对象为贿选者，也即向选民和代表进行贿买，希望在选举中胜出的人。但对接受贿买的代表和选民却没有法律责任的明确处罚规定。这实际上纵容了贿选行为， 以至于接受贿选的代表和选民，内心可以毫无芥蒂， 反正接受贿买也不算违法，更谈不上犯罪，不用承担法律责任，这就导致贿选人在贿选道路上可以畅通无阻，从而为贿选的蔓延提供了土壤。
（三）“情节严重”规定过于笼统
破坏选举罪构成犯罪的核心条件是要达到“情节严重”，实践中对“情节严重”的把握，主要依据 2006年《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中关于国家机关工作人员犯破坏选举罪“情节严重”的规定。从实际办案看，现行司法解释存在很大弊端。一是司法解释针对的主体是国家机关工作人员且强调利用职权，而破坏选举罪是一般主体犯罪， 而对一般主体犯破坏选举罪“情节严重”并没有标准。二是贿选行为相对秘密，即使是半公开，也不会像司法解释规定的那样明目张胆。而司法实践中经常遇到的采用秘密拉票方式、波及人员多、范围广、甚至用公款拉票贿选等方式，现行司法解释并没有提供参照标准。总之，看似规定很细致的司法解释，在实践过程中并不好用，可操作性不强，涉及到具体问题往往无从下手。
（四）量刑幅度难以实现罪刑相适应
现行破坏选举罪最高刑期为 3 年有期徒刑。举国震惊的辽宁“贿选”案，涉案“六虎”，涉嫌构成破坏
选举罪的虽然仅判处了 2 年有期徒刑，但不乏部分被告人利用手中职权，直接或通过下属向人大代表打招呼赤裸裸拉票，甚至动用公款私设小金库进行贿选， 社会影响非常恶劣。在司法实践中，通常把法律规定最高刑为 3 年以下有期徒刑的案件界定为轻罪案件。罪责刑相适应是刑法的根本原则之一，“罚当其罪、罪刑相符”，是司法的目标。但就破坏选举罪而言，被告人犯罪手段和行为已经远远超出轻罪范畴，需要调整破坏选举罪量刑幅度实现罪责刑相适应。
三、域外借鉴 ：英美及大陆法系部分国家和地区相关制度
1852 年，马克思曾在《选举中的舞弊》一文中深刻批判国外贿选现象。时至今日，贿选在一些国家和地区仍然层出不穷，因此，治理贿选已成为世界共识。
（一）英美法系国家贿选制度介绍
英美法系在惩治贿选方面有其明显的法律特点。英国在议会改革法颁布前，贿选行为极其盛行，最著名的当属“挥霍无度”贿选案。^［1］之后，英国虽然也采取了一系列治理贿选的措施，如在 19 世纪中叶成立选举法庭、专门委员会等对贿选进行惩治，但成效不明显。贿选治理取得成效得益于《取缔选举舞弊及非法行为法》在 1883 年的颁布施行。该法详细列举了各种选举舞弊行为和包括贿选在内的选举非法行为，同时以选举经费最高限额和经费使用公开透明等举措，加强选举监督，规定因选举舞弊行为或非法行为触犯刑法构成犯罪的，将会受到监禁刑、罚金刑以及剥夺政治权利等处罚，上述举措促使选民和候选人在选举过程中更加谨慎规范，在一定程度上遏制了贿选行为。
美国从 1925 年对选举活动作出严格限制，1925
年制定《联邦选举舞弊行为法》确定联邦选举委员会对选举违法行为提起公诉到 1971 年制定《联邦竞选活动法》要求候选人公开资金来源及开支情况，加强竞选监察等，对选举的监督越来越严格，对舞弊行为的惩处越来越规范细致。同时美国对于贿选等选举违法行为，处罚措施非常严厉，如 2010 年在肯塔基州一个县参议员选举过程中，贿选人以 100 美元

价格购买选举人的选票，案发后贿选人最终被判处 5 年监禁。
（二）大陆法系国家和地区的贿选制度介绍
大陆法系国家地区贿选制度比较有代表性的是日本。日本为惩治贿选制定了多部法律，包括《公职选举法修正案》《政治资金限制法修正案》和《公职选举法》等，对贿选行为的惩处制度十分完备具体，如在刑罚种类上，实施贿选行为可以判处徒刑、监禁以及财产刑 ；在处罚范围方面，贿选行为人包括贿选人和接受贿赂的人，且无论贿选行为人被动接受还是主动索取，无论是承诺还是实际作为或不作为，一经认定为贿选就会受到处罚。同时，对选举工作人员、公职人员实施贿选行为，处罚更高。
我国澳门地区关于贿选的规定可以追溯到 1976 颁布实施的第一部选举法，该法以列举方式对选举过程中可能发生的选举舞弊行为进行了界定并制定处罚细则。现行《澳门特别行政区立法会选举制度》在第 170 条规定了五种不法选举行为，并依据不法行为具体情况分别处 5 年和 8 年以下有期徒刑，还特别规定了索
取或者接受贿选属于犯罪行为，应处 3 年以下有期徒刑。此外，《澳门特别行政区立法会选举制度》还规定了法条竞合时从重处罚^［2］、具有特定身份人破坏选举加重处罚^［3］等内容，并依据不同情况进行了细致区分，非常便于操作。
纵观上述国家和地区，无论英美法系还是大陆法系，对贿选行为的惩治均有以下几个特征 ：
一是从惩治方式看，刑事惩罚最有效。最具代表性的为英国，英国在贿选最严重的的时期曾经尝试过多种方法惩治贿选，最终贿选得以有效控制有赖于对贿选严厉的刑事制裁。
二是从量刑幅度看，各地区和各个国家均依据贿选行为设置了分别处罚情节。有的是以主观态度作为区分，如将故意行为处以更高处罚 ；有的以贿选人和接受贿选人作为区分，对贿选人处以更高刑罚等。
三是从加重处罚情况看，均对有特定身份的人提
出了更高的行为义务。即选举工作人员、候选人等在选举中有特定身份的人如果实施了贿选行为，同等情况下会加重处罚。
此外，各地区、各国对法条竞合、剥夺政治权利、取消选民资格等均做了规定，充分体现了破坏选举行为的政治性，等等。
四、解决思路 ：完善破坏选举罪，强化“贿选”治理
（一）从司法层面上科学界定“贿选”
目前我国的法律和司法解释，对贿选界定在“选举中的贿赂行为”这一层面上，如《中华人民共和国村民委员会组织法》第 17 条^［4］、《〈中华人民共和国
村民委员会组织法〉条文释义》^［5］以及刑法第 256 条。笔者同意上述观点对贿选含义的理解，同时认为有必要对“贿选是以行为论还是结果论”“认定贿选的起止时间”“承诺非物质利益是否可以认定为贿选”等问题予以明确，以便准确界定司法实践中的“贿选”。
1.“贿选”应以行为论还是结果论
持结果论的观点，认为贿选必须对正常的选举活动造成影响并产生后果。如有观点认为“只要这种行为侵害或妨害的是选民或代表的选举权利，并且在主观方面是故意的，影响了选举工作的正常进行或结果的真实，就应当认定为贿选，就要受到行政的或法律等的制裁”。^［6］
笔者认为，贿选主要表现在贿选人以贿赂换取选票的行为。这种情况下，实施贿选的人明知其行为必然违背选举的公平公正原则，仍实施贿选行为，可以认定的是贿选人具有破坏选举的主观故意，并实施了破坏选举的行为。但关于贿选结果至少有两方面，其一是贿选行为一旦发生就实现了破坏选举的危害后果 ； 其二，贿选的结果达到贿选人的预期。显然，让贿选人从贿选行为开始就能确定实现预期结果有违客观。因此，笔者认为只要行为人实施了贿选行为，其贿选的危害性就已经发生了，至于是否达到预期结果不应成为认定贿选的标准。
2.“贿选”的起止时间界定
中国有人情往来的风俗，被选举人一般都会有相对熟悉的选民，究竟如何界定选举人与被选举人之间的利益往来是人情风俗还是贿选呢？在此有必要对“贿选”起止时间予以界定。通常来讲，应当以实施贿选人和接受贿赂人对贿选“心知肚明”为标准。客观来讲，有两个时间节点 ：一是选举人被确定为候选人时 ； 二是确定选举结果产生时。在此期间发生在被选举人与选举人之间的以投票为目的的利益交换均可以界定为“贿选”。需要说明的是贿选的利益给付可能发生在选举结果确定之后，属于对期间贿选承诺的履行，不影响贿选期间的认定。

1. 非物质利益许诺是否可以认定为“贿选”
目前赤裸裸的一手交钱、一手投票的简单交易已不常见，更多的是极具迷惑力的隐性贿选，实践中最常见的是给予奖项提名、减免税款、公益事业、慈善，等等。笔者认为，考量非物质利益许诺是否可以认定为贿选的标准应看是否有“交换”，如果明确提出“交换”，则可以认定为“贿选”，如果只是选举人许诺的正常业绩预期或者政绩预期，则可以不认定为“贿选”。
（二）将接受贿选者纳入破坏选举罪的惩治范围
刑法第 256 条规定了两种贿选行为，分别是“以贿赂手段破坏选举”和“以贿赂手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权”。依据上述规定，司法实践中遇到的问题是接受贿选的人是否可以界定为以贿赂手段破坏选举呢 ？
笔者认为，破坏选举罪的犯罪主体为一般主体， 因此并没有把接受贿选的选民排除在破坏选举罪的犯罪主体之外，之所以司法实践中出现认定误区，主要是对刑法 256 条的理解出现偏差。就“贿选”而言， 需要贿选者实施贿赂行为，同时接受贿赂人违背公正选举义务，才真正完成破坏选举行为。可见，身份并不是破坏选举罪的必要条件，贿选者和接受贿赂者均可界定为“以贿赂手段破坏选举”的行为人，情节严重的，均构成犯罪。同时考虑到国家机关工作人员的特殊身份要求，可以将国家机关工作人员犯罪作为从重处罚的情节。
（三）扩大破坏选举罪的选举适用范围
实践中，现行破坏选举罪规定的选举范围，已经远远不能涵盖政治生活中的重要选举，致使部分犯罪分子可以堂而皇之的逃避刑事处罚。因此科学界定破坏选举罪适用范围也成为完善破坏选举罪的重要之举。那应该如何界定破坏选举罪的适用范围呢？
“在国家政治生活领域里，公职人员的选举总是同国家的公共权力直接相联系，它不仅意味着对人的选择，还意味着一种权力的授予和委托。实质上也成为公共权力形成的一种过程”。^［7］可见，破坏选举罪需要规制的范围应当界定为国家重要的政治活动选举。以此为标准，村委会、居委会组成人员的选举、中国共产党党内选举、人民政治协商会议选举、个人人大代表法律议案表决活动等重要政治选举活动都应纳入破坏选举罪的规制范围。
综上，建议刑法第 256 条改为以开放列举的方式界定选举范围。即 ：“以……贿赂……等手段破坏选举……，有下列情形之一，情节严重的，…… ：（一）破坏各级人民代表大会代表选举的 ；（二）破坏国家机关领导人员选举的；（三）破坏中国共产党党内选举的；
（四）破坏村民委员会、居民委员会选举的 ；（五）破坏其他国家依法举行的其他政治选举活动的。”
（四）明确破坏选举罪“情节严重”证据标准
现行破坏选举罪以《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》^［8］作为认定“情节严重” 的立案标准，弊端显而易见。其一，就内容规定而言， 实践中可操作性不强，这一点笔者已经在破坏选举罪惩治“贿选”不力原因分析中进行了阐释，不再赘述 ； 其二，司法解释针对的主体是国家机关工作人员，其目的主要是为了惩治国家机关工作人员在破坏选举罪中的失职渎职行为，并没有涵盖一般主体，而一般主体因不具有特定身份、职务，“情节严重”考量的角度和标准也并不尽相同。因此，建议出台相关司法解释对破坏选举罪“情节严重”的标准予以完善。就贿选而言，“情节严重”的认定可以将选举层级、贿选金额及人数等一系列具有较强操作性的量化指标作为判定依据，增加实践中认定的可操作性。