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环资领域行政公益诉讼案件的办理及思考
2021-09-24   来源:《中国检察官》杂志
摘   要:检察机关办案中“四大检察”持续跟进,监督手段环环相扣,体现出了检察机关提起公益诉讼制度的优越性。江苏省睢宁县人民检察院诉睢宁县生态环境局行政公益诉讼案的成功办理,厘清了刑事诉讼中作为证据使用的危险废物处置主体,完善了危险废物监管环节;实现行政机关、司法机关、社会公益的多赢共赢。江苏省睢宁县人民检察院诉睢宁县生态环境局行政公益诉讼案为此类环境污染案件的办理树立了标杆,对于促进长三角生态绿色一体化建设也具有一定的启示意义。

关键词:行政公益诉讼 刑事附带民事公益诉讼 危险废物 二次污染 行政不作为

2020 年 7 月 18 日,由中国政法大学检察公益诉讼研究基地主办、法治政府研究院协办的“2019 年度检察公益诉讼典型案例发布会”在线上成功举办。经 18家单位 38 位专家的三轮评估,从 599 件检察公益诉讼案例中最终评出10 件典型案例、10 件优秀案例。其中, 江苏省睢宁县人民检察院诉睢宁县生态环境局行政公益诉讼案获评全国“2019 年度检察公益诉讼典型案例” 并名列榜首。该案还获评“2019 年度江苏省人民检察院新闻发布典型案例”“2019 年度江苏省高级人民法院环境资源保护十大典型案例”,并经江苏省人民检察院报最高人民检察院入围参评“2019 年度全国十大法律监督案例”。

该案系江苏省首例因行政不作为违法、导致二次污染的行政公益诉讼案件,得到了公益诉讼理论界和实务界的认可,为环境污染案件的办理树立了标杆,对于促进长三角生态绿色一体化建设也具有一定的启示意义。

一、基本案情及案件办理

2017年3月至10月间,被告单位浙江省舟山新和船舶洗舱有限公司等五家单位、被告人冯某等21人,在无危险废物经营许可证情况下,先后将船舶清舱油泥由浙江舟山运输至江苏、山东、江西多地非法销售、倾倒、堆放,作案12起,涉案油泥1370吨。其中运输至江苏省睢宁县岚山镇境内油泥98吨,已倾倒34吨。经鉴定油泥系危险废物,危险特性为毒性和易燃性。其中的重金属、放射性元素、多环芳烃和病原菌等毒害性物质污染土壤、空气、水质和植被,造成污染环境后果特别严重。

2018年7月,因环资类案件为指定管辖案件,睢宁县检察院以徐州铁路运输检察院名义,以涉嫌污染环境罪将上述被告单位和被告人向徐州铁路运输法院提起公诉。同年9月,基于睢宁县岚山镇境内倾倒油泥这一刑事犯罪事实,对涉及该起犯罪事实的被告单位舟山市嘉达清舱有限公司和被告人冯某等6人依法提起刑事附带民事公益诉讼。

2019年8月8日,徐州铁路运输法院对该案作出一审判决,以犯环境污染罪,判处各被告单位10-100 万元不等罚金,判处各被告人六年至一年八个月不等有期徒刑并各处罚金。对于“刑附民”公益诉讼, 法院也支持了检察机关诉求,判处被告单位舟山市嘉达清舱有限公司和被告人冯某等人需连带承担应急处置油泥费用58.7166万元(计算至2019 年7月)和放置油泥及油泥混合物、污染物停放场地后续费用(自2019年8月至实际处置完毕之日止);因不能合法处置还需承担涉案油泥处置费用78.4276万元;另外承担恢复原状民事责任;并在《人民日报》或《新华日报》等媒体对污染环境的行为赔礼道歉。

睢宁县检察院办案中发现,案发后睢宁县岚山镇污染现场涉案油泥被睢宁县环境保护局(以下简称“县环保部门”)转移至县内一危险品运输公司停车场贮存,该公司无处置危废资质,不具备贮存条件,现场未设置危废识别标志,也没有采取防止污染环境措施,部分油泥渗漏、流淌,已造成周边空气、土壤严重污染。

2019 年 5 月 27 日,睢宁县检察院向县环保部门发出检察建议,要求其依法履行环境监管职责,尽快将涉案油泥移交有资质的单位合法处置。因环保部门收到检察建议后仍未履行职责,致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态,经层报至省检察院审批, 2019 年 7 月 16 日,睢宁县检察院以县环保部门为被告, 向徐州铁路运输法院提起行政公益诉讼,诉请确认被告对涉案危险废物的贮存情况不履行监管职责的行为违法,并判决被告依法履行监管职责,于 15 日内将涉案危险废物移交有危废处置资质的单位依法处理。由于案件审理期间,县环保部门通过政府采购招标,将涉案油泥交由有资质公司进行无害化处理,检察机关变更诉讼请求。2019 年 11 月 15 日,法院依法判决县环保部门对危险废物的贮存未全面及时履行环境保护行政监管职责的行为违法。

二、案件争议焦点分析

县环保部门在法庭抗辩中,除了强调该部门一直在推进落实涉案危险废物处置工作以外,还提出两点抗辩理由:

第一,《 中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第 55 条规定,由“所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门”落实相关处置措施,这里的“所在地”一般理解为产生危险废物单位或个人所在地,本案属于跨境倾倒危险废物,产废单位并非在被告辖区,故被告没有对涉案危废进行代处置的职责。

第二,冯某等人污染环境系刑事案件,涉案危险废物的处置具有特殊性。该案案发之初即作为刑事案件由睢宁县公安局立案侦查,被告无法对违法行为开展任何调查工作。鉴于刑事案件办理过程的保密要求, 具体实施犯罪的嫌疑人及各嫌疑人的作用,产生危险废物的单位,谁负有危险废物的处置责任等被告均无从得知,也从未接到侦查机关的情况通报,如被告冒然实施行政强制措施,必然会出现事实不清、证据不足及程序违法等问题;公安机关在侦查该案过程中, 被告曾向办案人员询问涉案油泥是否可以处置,答复称油泥作为涉案物证暂时不能处置,根据《公安机关办理刑事案件程序规定》,被告认为公安机关的意见具有法律依据。

不难看出,本案争议焦点为:(1)县环保部门对涉案危险废物的贮存、处置是否具有法定监管职责;(2)环保部门是否构成行政不作为违法。现分述如下:

(一)关于县环保部门对涉案危险废物的贮存、处置是否具有法定监督管理职责问题

我们认为,县环保部门对辖区范围内固体废物污染环境防治工作有实施统一监管职责,应当依法实施代履行职责。

县环保部门作为环境保护行政主管机关,对辖区范围内固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理, 对涉案危险废物的收集、贮存、运输、处置等各环节均具有法定的监管职责。相关法律规定有:《中华人民共和国环境保护法》第 10 条第 1 款规定:“县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理 ”;《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第 10 条第 2 款规定:“县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”;第 17 条第 1款规定,“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人,必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施;不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”;第 52 条规定:“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置固体废物的设施、场所,必须设置危险废物识别标志”;第 55 条规定,“产生危险废物的单位,必须按照国家有关规定处置危险废物,不得擅自倾倒、堆放;不处置的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置,处置费用由产生危险废物的单位承担 。”

根据上述规定,对于涉案危险废物的贮存和处置, 环保部门所负有的监督管理职责具体应当包括:依法、规范选择涉案危废贮存点;在涉案危废的收集、贮存过程中采取充分的防扬散、防流失、防渗涌等污染防治措施;对危险废物的容器、包装物及在贮存场所设置危险废物识别标志;在被告人不能处置涉案危废情况下,应及时指定有资质单位按照国家规定代为处置; 涉案危废在贮存期间出现流失、渗涌等突发情况,可能或已经造成二次污染的情况下,应及时采取应急处置措施,预防污染发生或扩大。

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第 55 条之所以规定,产生危险废物的单位逾期不处置危险废物或者处置危险废物不符合国家有关规定的,由环保行政主管部门指定单位桉照国家有关规定代为处置, 目的就在于及时消除污染风险,防止因污染扩散造成新的损害,从而实现保障人体健康、保护生态环境的立法目的。依照该法实施代履行,既是环保行政机关的职权,更是其必须履行的法定职责,环保行政机关理应恪尽职守。本案中,冯某等人因涉嫌刑事犯罪被公安机关采取强制措施,客观上不具备处置涉案危废的条件,作为当地环保行政主管机关,理当履行代处置职责,以及时消除环境污染,维护社会公共利益。县环保部门关于涉案危废的代处置应由危废产生单位所在地环保行政机关实施的抗辩意见,有违立法本意, 实为逃避监管义务。

(二)关于县环保部门是否构成行政不作为违法问题

我们认为,县环保部门已构成行政不作为违法。

根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第 17 条第 1 款、第 52 条、第 55 条针对环保行政主管部门固体废物污染防治监管职责所作的规定,本案中县环保部门虽在污染行为发生后对相关事实进行了调查取证,后将案件移送公安机关并对涉案油泥及污染物进行包装后转移,采取了一定的应急处置措施,但案发之后,其在明知涉案油泥系具有毒性、易燃性的危险废物,需要依法收集、贮存并及时处置的情况下, 对涉案危废未依法寻找符合条件的场所进行贮存,而是简单堆放于无危废贮存管理资质的危险品运输公司停车场内;在收集、转移、贮存等过程中未采取任何防扬散、防流失、防渗涌等污染防治措施;在涉案油泥的包装物上及存放场所内,亦未设置相关危废识别标志;涉案油泥贮存期间未进行有效的日常管护,在存放容器出现破损以致油泥出现流失、渗涌的情况下亦未及时采取有关污染防治应急处理措施,有悖《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的相关规定,明显存在监管缺失。至于县环保部门辩称其于刑事侦查期间曾向公安机关提出处置涉案危废,因公安机关未予准许故未能履职, 公安机关不予认可,环保部门当庭亦自认无相关证据佐证,故其该抗辩主张不能予以采纳。

“两高”《关于检察公益诉案件适用法律若于问题的解释》第 21 条第 2 款规定,行政机关应当在收到检察建议书之日起 2 个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院;出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在 15 日内书面回复。县环保部门作为环境保护行政主管机关,对涉案危废本应及时妥善处置,做好污染风险管控,使社会公共利益免受不必要的侵害,但其不仅未有依法积极作为,而且在涉案油泥存在滴落、流淌、渗漏造成新的环境污染且检察机关发出检察建议后,仍未采取及时、有效的监管措施,导致社会公共利益持续处于受侵害状态。作为环境保护行政主管机关,具有专业的环境污染风险防控知识和技术,理应深知涉案危废的特性及二次污染的危害,但其在贮存期间无视新的污染发生,放任污染后果蔓延,拒不接受检察机关履职建议,已构成行政不作为违法。

三 、案件现实意义与思考

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。良好的生态环境是经济社会发展的基础,是人民群众生命安全健康的保证,其没有替代品,用之不觉, 失之不再。违法销售、倾倒、堆放危险废物是性质极其恶劣环境犯罪行为,尤其是在长三角地区时有发生。本案涉案人数多,危废物数量大,社会关注度高,系公安部挂牌督办跨省倾倒危险废物环境污染刑事案件, 本案的成功办理对于打击该类犯罪、加强环境执法监管具有一定的现实意义。

一是充分体现出了检察机关提起公益诉讼制度的优越性。与其他诉讼主体相比,检察机关没有自身利益的牵涉, 适合代表国家和社会公共利益提起诉讼;拥有法定的调查权,能够很好地解决调查取证和举证困难问题;能够审慎地行使公益诉权,避免对行政秩序造成不应有的冲击; 具有专业法律监督队伍,能够高效、准确地启动和进行诉讼,还可以大幅度降低司法成本。本案中检察机关切实增强责任感使命感,更新工作理念,办案中依法履行刑事检察职能,对涉嫌犯罪的依法批捕并提起公诉,又作为公益诉讼起诉人,先后提起刑事附带民事公益诉讼和行政公益诉讼,刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼“四大检察”持续跟进,监督手段环环相扣,打好履职“组合拳”,既依法严惩环境资源犯罪行为,又追究犯罪分子环境侵权责任、让其为恢复受损公益“埋单”;还督促行政机关纠正违法积极履职,推动问题彻底解决。

二是进一步规范了危险废物处置监管工作。进一步推进生态文明建设的着力点之一,就是进一步健全法律体系和严格执法机制。一方面要根据现实需要,不断健全环境法律体系,使之更加科学严密。另一方面要健全环境执法机制,完善监管环节,尽快建立健全生态环保行政执法与刑事司法衔接机制,使环境法律对相关违法行为真正形成震慑。本案一是厘清了固体废物污染环境防治法第 55 条所规定的“所在地”的含义,认定危险废物所在地环保机关的监管职责包括上述代履行职责,这就有效杜绝相关职能部门在处理此类长距离跨省销售、倾倒、堆放危险废物案件时推诿、扯皮。二是厘清了刑事诉讼中作为证据使用的危险废物处置主体,完善了危险废物监管环节。破解了作为环境刑事案件中重要证据的危险废物如何贮存保管、谁来监管等难题,堵塞监督漏洞,有利于有效防范固体废物特别是危险废物非法转移倾倒引发的突发环境事件。

三是真正实现行政机关、司法机关、社会公益的多赢共赢。本案在办理过程中,检察机关通过提起行政公益诉讼,有效监督行政机关切实履行对涉案危险废物的监管职责,完善监管环节,杜绝二次污染。审判机关则强化主导推动,加强司法协同,畅通诉讼渠道,融合审判职能,凸显“集聚”优势,可谓是环境资源审判“三合一”的典型,形成检察和审判“合力”监督行政权力运行的良好结局,促使环境监管部门转变作风,积极整改,严格履行了监管职责,通过县政府采购中心进行招标,由专业公司将油泥无害化处理。该案办理还增强了企业经营者及社会大众的环境保护意识,实现行政机关、司法机关、社会公益的多赢共赢。

作者:江苏省睢宁县人民检察院课题

组课题组负责人 :张剑 ,江苏省睢宁县人民检察院党组成员、副检察长。
课题组成员 :赵卿,江苏省徐州市人民检察院法律政策研究室副主任,法学博士;戴广栋 ,江苏省睢宁县人民检察院第五检察部主任 ;王威 ,江苏省睢宁县人民检察院第五检察部检察官。

[责任编辑:武诗雨]