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名胜古迹保护检察民事公益诉讼相关问题探析
2021-09-24   来源:《中国检察官》杂志
摘   要:自然遗迹和风景名胜保护属于检察机关提起环境民事公益诉讼案件范围。对于违反法律规定,造成自然遗迹和风景名胜损毁,损害社会公共利益的行为,检察机关依法可以提起民事公益诉讼,诉请侵权人承担赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。诉请侵权人承担赔偿损失责任时,可以通过采用条件价值法并参考专家意见的方式确定赔偿数额。

关键词:名胜古迹 检察机关 民事公益诉讼 条件价值法

自然遗迹具有重要的科学价值、美学价值和经济价值,加强对名胜古迹资源的保护具有重要意义。但近年来,诸如破坏甘肃张掖七彩丹霞地貌[1]、砸毁四百万年“比翼鸟”钟乳石[2]等类似事件屡屡发生。在司法实践中,对于损毁名胜古迹的行为多以行政处罚的方式加以惩处,较低的违法成本也在一定程度上助长了上述行为。江西省上饶市人民检察院(以下简称“上饶市院”)提起的张某明等人故意损毁三清山巨蟒峰民事公益诉讼案,是全国首例保护自然遗迹和风景名胜民事公益诉讼案。该案的成功办理对于发挥检察民事公益诉讼在名胜古迹保护中的职能作用、增强民众对名胜古迹的保护意识具有重要的意义。本文拟结合该案,对此类案件相关问题加以探讨。
一、基本案情和办理过程

2017 年 4 月,张某明、张某、毛某明通过微信联系计划前往三清山风景名胜区攀爬巨蟒峰。2017 年 4 月 15 日,三人采用电钻钻孔、打岩钉、挂绳索的方式攀爬至巨蟒峰顶部。经现场勘查,三人在巨蟒峰岩柱体上打入岩钉 26 枚。三清山景区是世界自然遗产地、世界地质公园、国家重点风景名胜区、国家5A 级景区。巨蟒峰地质遗迹点位于其核心景区, 是具有世界级地质地貌意义的地质遗迹,于 2017 年8 月 22 日被世界纪录认证机构认证为“世界最高的天然蟒峰”。经地质专家论证,三人的行为对巨蟒峰岩柱体造成了不可修复的严重损毁。经委托专家评估,该事件对巨蟒峰非使用价值造成的损失最低阈值为 1190 万元。

2018 年 4 月 18 日,上饶市院在《检察日报》发出公告。公告期满,没有法定的机关和组织提起诉讼, 社会公共利益仍处于受侵害的状态。2018 年 8 月 29 日,上饶市院就该案提起民事公益诉讼。2019 年 12 月 30 日,上饶市中级人民法院作出一审判决,判令三名被告在判决生效后 10 日内在全国性媒体上刊登公告,向社会公众赔礼道歉;连带赔偿环境资源损失计人民币600 万元,用于公共生态环境保护和修复;赔偿公益诉讼起诉人上饶市院支付的专家费 15 万元。张某明、张某不服,上诉至江西省高级人民法院。2020 年 5 月 18 日,江西省高级人民法院判决驳回上诉,维持原判。

二、名胜古迹保护属于民事公益诉讼案件范围

在三清山巨蟒峰一案中,三被告及其代理人首先对该案是否属于民事公益诉讼案件范围提出质疑。

民事公益诉讼案件范围是法律规定的机关和组织享有民事公益诉权的领域,在立法目的上,其还被赋予了防止法官滥用自由裁量权,减少公益诉讼对司法制度造成消极影响的期待。[3]根据民事诉讼法第 55 条第 2 款的规定,人民检察院对破坏生态环境和资源保护损害社会公共利益的行为,可以提起民事公益诉讼。首先,损毁名胜古迹行为属于“破坏生态环境和资源保护”行为。参照《生态环境损害赔偿制度改革方案》《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》等文件中的定义,生态环境损害是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。根据环境保护法第 2 条的规定,自然遗迹、风景名胜区是环境的构成要素,对自然遗迹和风景名胜区的损毁当然属于对生态环境的损害。

其次,损毁名胜古迹行为损害了社会公共利益。公共利益是典型的不确定性法律概念,很难对其内涵和外延进行规范性描述。一般而言,对公共利益的维护就是对不确定多数人需要的满足。公共利益具有主体范围的广泛性、不确定性、公众性,以及客体的价值性、整体性和补偿性等特点。[4]公众享有的环境权益不仅包括清洁的空气、洁净的水源,也包括优美的风景等。特别是具有珍贵性、稀缺性的自然遗迹和风景名胜区更具有保护的紧迫性和必要性。此外,根据《保护世界文化和自然遗产公约》序言以及第 2 条的规定,具有“突出的普遍价值(OUV)”是评定世界遗产的主要标准。而根据《实施保护世界文化与自然遗产公约的操作指南》规定,“突出的普遍价值”是指“文化和 / 或自然价值是如此罕见,超越了国家界限,对全人类的现在和未来均具有普遍的重要意义”。三清山景区作为世界自然遗产,巨蟒峰作为世界级的地质遗迹, 均承载着突出的普遍价值。

本案三被告故意损毁三清山巨蟒峰的行为,损害了公共生态环境,侵害了不特定社会公众的环境权益。因此,检察机关有权依法就该行为提起民事公益诉讼。

三、损毁名胜古迹侵权责任的认定

近年来,刻划、涂污、损毁景物、设施的事件时常发生,实践中对此类行为多进行道德谴责和行政处罚, 而像本案以提起民事公益诉讼方式追究行为人民事责任的尚属首次。在三清山巨蟒峰一案中,三被告认为其行为是对名胜古迹的合理利用,是人类利用自然、挑战自我的积极行动,三人不应承担侵权责任。上饶市院认为,行为人故意实施了损毁名胜古迹的行为,损害了社会公共利益,依法应当承担相应的民事责任。

根据环境保护法第 64 条的规定,因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照侵权责任法的有关规定承担侵权责任。侵权责任法第 8 章规定了“环境污染责任”,其适用无过错责任原则。本案作为生态破坏案件应适用过错责任原则,侵权责任的构成要件包括加害行为、损害事实、因果关系和过错。本案中,三被告抗辩的焦点在于:一是三被告打岩钉的目的是为了攀爬而非损害,其不具备损害环境资源的故意;二是三被告的行为未造成损害后果,相关地质专家出具的意见不能采信,且该专家意见所描述的损毁结果并非必然会发生,而重在强调一种“将然”的可能性。

(一)关于过错问题

过错是行为人应受责难的主观心理状态。侵权责任法确立了以过错责任原则为主的侵权行为归责原则体系。过错责任原则要求行为人善尽对他人的谨慎和注意义务,努力避免损害后果的发生,也要求每个人充分尊重他人的权益,从而为行为人确定了自由行为的范围。过错责任原则是“个人自由”和“社会安全” 的平衡器。[5]此外,还有一项独特的制度也发挥着调节名胜古迹保护和行为人自由之间平衡的作用,即对地质遗迹、风景名胜和自然保护区实施的分级保护制度。以三清山为例,根据《江西省三清山风景名胜区管理条例》(以下简称《三清山条例》)的规定,该景区保护等级分为特级、一级、二级、三级保护。在三级保护区内,在景物或设施上刻划、涂污以及其他破坏景观、植被和地形地貌的活动均被禁止。在特级保护区内,游客的进入也被明令禁止。由此可见,在不同的保护等级内,社会公众的自由空间有所不同,保护层级越高,行为自由越受限制。巨蟒峰处于三清山一级保护区。三被告事前查阅了《三清山条例》,且从三人的微信聊天记录来看,三被告在明知使用岩钉等破坏性方式攀爬巨蟒峰为《三清山条例》所禁止的情况下,仍然实施该行为,主观上具有明显的侵权故意。

(二)关于损害后果问题

损害后果是国家利益、社会公共利益和他人合法权益在客观上遭受的不利后果,既包括直接的损害后果,也包括造成的危险状态。本案中,一方面,三被告在巨蟒峰岩柱体上打入 26 枚岩钉,客观上已经造成了该处地质遗迹点自然性、原始性和完整性的破坏, 而该三性的破坏对于一处世界级地质遗迹点来说,其损害程度已属严重。另一方面,根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)第 1 条和第 18 条的规定,对于具有损害社会公共利益的重大风险的行为,可以诉请行为人承担环境民事侵权责任。所谓风险,是指某种特定的危险事件(事故或意外事件)发生的可能性与其产生的后果的结合,由“危险概率”和“危险事件发生后所产生的后果”两个因素共同作用组合而成。[6]在本案中,上饶市院提交了张百平等四位地质专家出具的《关于 4·15 三名游客攀爬三清山世界级地质遗迹点巨蟒峰损毁情况的意见》(以下简称《损毁意见》),并申请其中两位专家出庭接受质证。根据专家论证,三被告打入的 26 枚岩钉会直接加重风化,形成新的裂隙,加快花岗岩柱体的侵蚀进程,甚至造成花岗岩崩解;在最脆弱段打入岩钉, 则会加重岩柱体的脆弱性。《损毁意见》所提到的“风化”“侵蚀”“崩解”是危险事件发生后将产生的后果,而“加重”“加快”是确定性的描述,即增大了该危险发生的可能性。由此,三被告破坏性攀爬行为已对巨蟒峰的损毁造成重大风险。

四、名胜古迹保护民事公益诉讼案件中诉讼请求的提出

根据侵权责任法第 15 条和《环境民事公益诉讼解释》第 18 条至第 22 条的规定,在环境民事公益诉讼案件中可以提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉,赔偿生态服务功能损失、为诉讼支出的合理费用等责任承担方式。在三清山巨蟒峰一案中,上饶市院提出了赔偿损失、赔礼道歉和赔偿专家评估费三项诉讼请求。

(一)赔偿损失

因为对名胜古迹的损害价值评估尚未被纳入司法鉴定的范围,所以,如何确定损害赔偿数额是本案办理中遇到的最大技术性难题。在办案过程中,上饶市院根据民事诉讼法第 79 条、《环境民事公益诉讼解释》第 15 条的规定,聘请江西财经大学专家以条件价值法对巨蟒峰受损价值进行评估并出庭提出意见。

条件价值法(CVM)也叫意愿价值法或权变评价 法、或然评估法,是在假想市场情况下,直接调查和询问人们对某一环境效益改善或资源保护措施的支付意愿或者对环境资源质量损失的接受赔偿意愿,来估计环境资源效益改善或者环境质量损失的经济价值。CVM 是环境价值评估方法的一种,是应用最广、影响最大的陈述偏好价值评估技术,在西方国家得到日益广泛的应用。[7]

《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》和《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》提出在“由于某些限制原因,生态环境不能通过工程完全恢复”的情况下,“推荐采用环境价值评估方法评估环境的永久性损害”,并列出了各种评估方法的适用条件和选择原则,其中也包括条件价值法,并指出条件价值法“特别适用于选择价值占有较大比重的独特景观、文物古迹等生态系统服务价值的评估”。本案中,根据地质专家的论证意见,三被告钉入的岩钉不能通过工程修复方式进行修复,三被告对巨蟒峰造成的损害是永久性的。因此,可以使用条件价值法评估巨蟒峰的受损价值。

此外,使用条件价值法存在假想偏差、支付方式偏差、部分 - 整体偏差、投标起点偏差等可能性偏差,这些偏差成为影响条件价值法评估效果有效性的可能因素。[8]考虑到上述可能因素的影响,在三清山巨蟒峰受损价值评估中,评估专家采用以支付意愿(WTP)而非受偿意愿(WTA)为评估标准,对三清山巨蟒峰及其受损事件作出详尽介绍,开展敏感性分析等方式对受损价值作了最为保守的估计,从而得出评估值 1190 万元。同时,考虑到上述因素,一审法院根据《环境民事公益诉讼解释》第 23 条的规定,以《三清山巨蟒峰受损价值评估报告》为参考依据,酌定赔偿数额为 600 万元。

(二)赔礼道歉

赔礼道歉主要适用于人身权益被侵害的案件,对单纯财产权益受到侵害的案件不予适用。三被告对上饶市院该项诉讼请求提出抗辩。但污染环境、破坏生态的行为会导致环境生态服务功能的损害,该损害便包括社会公众享有的美好生态环境精神利益方面的损失。[9]《环境民事公益诉讼解释》第 18 条规定了赔礼道歉的责任承担方式。同时,诉请三被告赔礼道歉也能够起到引导民众增强环境保护意识,提高文明素养的作用。据此,要求三被告公开赔礼道歉具有事实和法律依据,亦有现实需要。

此外,《环境民事公益诉讼解释》第 19 条规定了消除危险的责任方式,并规定为消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用,可以诉请被告承担。本案发生后,三清山管委会对包括巨蟒峰景点在内的若干核心景物建设了智能监控系统,其中巨蟒峰一处花费 51 万余元。有意见认为,根据地质专家的意见,被告钉入的岩钉不能取出,由此,他人可以借助三被告打入的岩钉再次攀爬巨蟒峰,这在客观上降低了他人非法攀爬的难度,增加了巨蟒峰再次受到损害的风险。因此,三清山管委会为消除此种危险而建设智能监测系统的费用应当由三被告承担。

笔者认为,该笔费用不应由三被告承担。消除危险责任的构成要件包括两点:一是危险是客观存在的; 二是危险的存在是由侵权行为造成的。本案中,存在他人借助被告打入岩钉再次攀爬巨蟒峰的可能性,但是目前并无证据证明在无需再次钻孔打钉的情况下, 单纯的攀爬行为是否会造成巨蟒峰的损害。因此,难以证明巨蟒峰进一步受损的危险在客观上必然存在。其次,他人借助被告打入的岩钉攀爬巨蟒峰,进一步造成损毁巨蟒峰的危险,是加入了他人的非法攀爬行为,而并非三被告的行为直接造成的。再次,加强对景物、设施的保护,原本就是三清山管委会的职责, 与本案的发生无必然关系。因此,为建设巨蟒峰智能监测系统支出的费用不应由本案三被告承担。

注释 :
[1]参见崔琳:《破坏张掖七彩丹霞地貌 2 名涉事人员已自首》, 中国日报网 http://cnews.chinadaily. com.cn/2018-08/29/content_36837508.htm, 最后访问日期:2020 年 10 月 16 日。
[2]参见杨文:《四百万年钟乳石被破坏 景区称几乎无修复可能 》, 新华网 http://www.xinhuanet. com/2019-04/29/c_1124434176.htm, 最后访问日期: 2020 年 10 月 19 日。
[3]全国人大常委会法制工作委员会民法室编:
《2012 民事诉讼法修改决定条文释解》,中国法制出版社 2012 年版,第 56 页。
[4]最高人民检察院民事行政检察厅编:《检察机关提起公益诉讼实践与探索》,中国检察出版社 2017
年版,第 3 页。
[5]魏振瀛主编:《民法》,北京大学出版社、高等教育出版社 2010 年版,第 649 页。
[6]参见(2020)赣民终 317 号民事判决书。
[7]参见张志强、徐中民、程国栋:《条件价值评估法的发展与应用》,《地球科学进展》2003 年第 3 期。
[8]参见刘向华、马忠玉、刘子刚:《意愿调查法在环境经济评价中的应用探讨》,《生态经济》2005 年第 4 期。
[9]参见最高人民法院环境资源审判庭编:《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》,人民法院出版社 2015 年版,第 259 页。

作者:韩学强  江西省上饶市人民检察院第六检察部检察官

[责任编辑:武诗雨]