新时代刑事附带民事检察公益诉讼实践面向研究
2020-06-19   作者:卢晶   来源:《中国检察官》杂志
摘 要:刑事附带民事检察公益诉讼兼具司法效益性和实践优越性价值。目前刑事附带民事检察公益诉讼实践面临着检察机关诉讼地与主体资源存在争议,调查取证权缺乏刚性,及判决执行难度大等现实障碍,可以通过明确界定诉讼角色、建立协同办案机制、构建修复性司法等方式寻求制度运行障碍的解决路径,以期拓宽检察机关法律监督职能外延,为新时代“四大检察”并行发展注入新引擎。
关键词:刑事附带民事检察公益诉讼 现实障碍 应对策略

一、刑事附带民事检察公益诉讼的实践探索与价值分析

(一)司法实践探索

刑事附带民事公益诉讼是刑事附带民事诉讼制度的衍生与发展。检察机关公益诉讼试点期间仅有1例刑事附带民事公益诉讼。2017年修改《民事诉讼法》及2018年“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》发布后,检察机关开始以“公益诉讼起诉人”身份开展诉讼活动,刑事附带民事公益诉讼案件大幅度增加。2018年1月至12月广东省检察机关共受理公益诉讼案件线索6782件,立案5186件,提起公益诉讼188 件,其中刑事附带民事公益诉讼 160件,占比 85.11%,案件类型主要集中在三个领域,食品药品安全领域 43.62%,国有财产保护领域 2.13%,生态环境和资源保护领域 54.26%。时至今日,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼工作成果斐然,已初步形成刑事附带民事检察公益诉讼的制度构架。

(二)功能价值分析

1. 司法效益性

诉讼本身是消耗社会资源的活动,控制并降低诉讼成本成为整个社会诉讼制度改革的价值取向和基本动因。在程序价值上,刑事附带民事公益诉讼主要体现在两个维度 :一是节约司法成本,提升办案效益。由刑事案件管辖的法院一并审理附带民事公益诉讼,双管齐下解决刑民责任,避免重复性诉讼活动,有节约司法资源、减少诉累的意义 ;二是刑民证据共享,合力追责。[1]检察机关借用刑事侦查手段收集和固定证据,与民事部分实现共享,用以证明行为人主观、侵权行为、损害事实等内容,从而确定民事侵权责任,这极大地减轻附带民事公益诉讼的举证压力,成为检察机关办理此类案件的通用做法和策略选择。

2. 实践优越性

刑事附带民事公益诉讼具有激发基层检察机关积极性、释放办案活力的实践优越性。一是管辖权下沉到基层检察机关,极大丰富了案件线索来源。基层检察院在实践中有庞大的刑事案件基数,刑检部门内部发现并移送的案件线索成为主要案源,是刑附民公益诉讼案件大比例增加的前提。以 2019 年 1 月至 6 月广东省数据为例,全省检察院办理刑附民公益诉讼 117 件,占公益诉讼起诉案件的 87.31%。二是避免刑民责任脱节,及时恢复社会关系。由同一审判组织审理的制度设定,不仅有利于保持裁判的一致性和协调性,而且能够将被告的悔罪表现和民事赔偿状况作为刑事量刑依据,全面有效恢复被侵害法益,促进社会矛盾的化解。

二、刑事附带民事检察公益诉讼的现实障碍

(一)诉讼地位与主体资格争议

检察机关提起公益诉讼的主体身份在理论及实务界一直饱受争议,具代表性的有法律监督说、公益代表人说、原告人说、双重身份说等。虽然“两高”司法解释将检察机关的身份明确为“公益诉讼起诉人”, 但是公益诉讼起诉人并非既定法律概念,是一种创设性的诉讼主体资格,没有对应的传统诉讼角色与程序设置。值得注意的是,即便在司法解释通过后,据裁判文书网的统计,法院在判决中将检察机关表述为“公益诉讼起诉人”约为 84%,其他 16% 裁判文书称为附带民事公益诉讼原告等不同称谓。[2]主体称谓实质上是对性质的不同界定,为检察机关诉权履行与司法运行一致性带来难题。

只要诉讼就存在败诉风险,倘若检察机关一审败诉将以原告身份上诉还是以法律监督者身份行使抗诉权?若上诉则会出现下级检察机关出庭二审,是否有违法检两家平级诉审原则?涉及检察机关公益起诉人与法律监督者身份之间的冲突问题。例如,笔者办理的李某污染环境案,法院一审判决书将检察机关表述为“公诉机关即附带民事公益诉讼起诉人”。被告上诉后,原审检察机关出庭,由于系辖区首例刑附民公益诉讼二审案件,上级法院当庭讨论检察机关在二审中的称谓问题。

(二)调查取证权缺乏刚性

“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》赋予检察机关的调查核实权过于原则简单,在实践操作中处于薄弱环节。在刑事附带民事公益诉讼中,检察机关虽然可以依照诉讼法的相关规定进行证据保全,但是不能采取查封、扣押、冻结及限制人身自由等具有强制性的措施,往往只能建议法院保全,缺乏刚性的保障和有效的操作指引,限制了检察机关的调查取证能力。

囿于证明标准和证明内容上存在差异,刑附民公益诉讼与刑事诉讼收集证据的侧重点不同。例如,笔者办理的肖某某非法采矿案中,需要在附带民事公益诉讼部分举证其非法采矿行为造成环境损害费用、鉴定费用、整治复绿费用,难点在于证明其非法盗挖山泥的数量与价值认定,证明内容与刑事部分不重叠。实践中负责刑事侦查的公安机关和移送案件的行政部门,往往只注重刑事层面的证据收集,甚至不予配合补充侦查意见书涉及附带民事诉讼取证部分的意见,可能导致案件错过取得和固定证据的最佳时机。现阶段案件主要集中在食品药品安全和环境资源保护领域,这些领域极具专业性和技术性,单纯依靠检察机关自身力量难以调查取证,一定程度需要依赖于行政机关、公安机关的配合,才能更好地调查和固定证据,依法追究被告民事责任。

(三)判决执行难度大

“执行难”一直以来是司法领域的薄弱项,虽然大部分刑事附带民事公益诉讼案件获得法院的判决支持,但在执行环节却没有利于执行的特殊制度设计,如何监督公益诉讼赔偿金的执行,如何有效弥补国家和公益损失,是检察机关在此类诉讼中已然面临的现实障碍。例如,江苏省常州市许玉仙、许建惠环境污染刑事附带民事公益诉讼案,为最高人民检察院指导性案例,但在判决生效后长达半年时间未能开展实质性执行。[3]

诉讼责任与被告的生产经营效益状况有直接联系,往往需要被告付出高昂的败诉成本。特别是生态资源和环境保护领域,涉及应急费、鉴定费和修复费用数额巨大,修复周期长、难度大,被告对履行判决有抵触情绪或者经济状况无力承担等问题困扰司法实践。例如笔者办理的程某、李某污染环境案,经有资质的机构鉴定本次事件造成的环境损害费 302 万余元,生态损害费 234 万余元,应急处置费 33 万余元,鉴定等事务性费 35 万元,合计 604 万余元。两名被告是从事废旧机油收集的个体户,对于巨额费用确实无力承担,法院也难以执行到位。此外,在追究被告民事责任后,实践中的执行难题还包括 :如何处理公益诉讼赔偿金?归属管理部门是哪个?如何持续监督生态环境的修复成效?如何验收?

三、刑事附带民事检察公益诉讼的应对策略

(一)明确界定诉讼角色

刑事附带民事公益诉讼解决的是平等主体之间的法律关系,检察机关不再担任国家公诉人角色,因此有学者认为检察机关与传统民事诉讼的原告无异,与被告具有平等的诉讼地位,不能因为检察院的特殊身份改变其在诉讼中的法律地位,而检察机关作为法律监督者也会影响刑事附带民事诉讼的公正审判。[4]

从司法实践的角度出发,笔者认为检察机关的诉讼地位应有别于传统原告,理由在于 :一是检察机关与诉讼本身无直接利害关系,是基于维护公益而非维护自身的合法权益提起诉讼,代表国家对刑事附带民事法律关系进行必要的干预,不应当界定为普通原告 ;二是检察机关通过起诉权的方式履行法律监督的职能,但不以法律监督者的身份参与诉讼,在一审败诉的情况下应当提起上诉而不是抗诉,此时应由原审检察机关出庭参与诉讼。只有当发现法院在诉讼过程中存在违法情形,检察机关才以法律监督者身份提起抗诉,由上级检察机关派员出庭,这种事后监督的方式避免了“既当运动员又当裁判员”的角色错乱和冲突。因此,作为公益诉讼起诉人的检察机关在诉讼地位和具体程序上仍需立法进一步予以界定与厘清,准确进行角色定位才得以促进程序正义。

(二)完善刑民衔接机制

刑事附带民事检察公益诉讼需要检察机关凝聚合力,做好公益诉讼部门与刑事检察部门的衔接工作。

一是建立检察机关内部联动协作机制。加强公益诉讼部门与刑事检察部门在共同协查、线索移送、证据共享、庭前准备等方面的资源共享、衔接配合,尤其充分利用刑事程序已经取得的证据,提高附带民事公益诉讼证据的转化适用率。通过完善双向线索移送和密切协作机制,统一研判线索、统一调配办案力量,充分发挥一体化办案优势。

二是建立“三检合一”的诉讼审查模式。公益诉讼检察官在刑事案件立案后需要对可能涉及附带民事公益诉讼的案件及时提前介入,并从民事、行政角度分析研判其能否作为案件线索。建立“三检合一”诉讼审查模式,对案件进行多角度多领域的审查并提起诉讼,更有利于精准办案、精准监督,及时发现社会治理漏洞,全方位发挥检察机关法律监督职能。

三是建立与公安机关、行政职能部门外部配合机制。借助“两法衔接”平台,搭建信息共享、线索移送平台,通过大数据方式打通与行政机关的信息壁垒。司法解释应明确公安机关赋有收集附带民事公益诉讼所需证据的职责,探索建立刑事检察部门以退查方式引导公安机关全面收集损害赔偿、修复费用评估鉴定等证据材料的常态化工作机制,必要时检察机关与公安机关、行政职能部门开展协同调查取证。

(三)构建修复性司法的诉讼新模式

在生态环境和资源保护领域的刑事附带民事公益诉讼,如果赔偿范围局限于物质经济损失,则无法对生态价值和环境公益进行有效修复和救济。

一是应当树立修复性司法理念。检察机关在办理此类案件时应依据不同的侵害对象,建议行政机关出具系统性的生态修复方案,详细列明损害现状、修复手段与修复费用,并以此为据确定诉讼请求基数,要求行为人承担为修复生态而产生的实际费用。此外可以通过技术手段拟制出生态功能损失费,以涵盖环境遭受破坏至功能恢复原状的生态损失费用。

二是建立生态环境修复专项基金账户。采用专门资金管理人市场化运作方式,提高账户资金利用效率。公益诉讼判决获得的损害赔偿款直接转至基金账户,检察机关诉前鉴定等费用由基金垫付,还可用于采购生态修复服务。目前已有部分省市开始探索,例如 2019 年 11月贵州省铜仁市人民检察院会同市中级人民法院、市生态环境局共同发起设立全省首个环保公益专项账户,将生态环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态。为解决公益诉讼赔偿金的去向存疑问题,应当自上而下推动建立环境公益修复专项基金账户,同时加强账户监管,及时将资金使用情况公开,接受社会公众的监督。

三是建立成熟的生态修复机制。生态环境修复种类多、周期长,对于不适宜原地恢复原状或者恢复难度大、修复成本明显高于产生效益时,建立“异地补种公益林”机制,以弥补环境公益损失。若被告拒不履行补种义务,由法院或者行政主管部门委托第三方进行“替代性修复”,所产生费用由被告承担。同时建立修复跟进监督机制,科学设计监督程序,修复情况定期向检察机关报送,认为生态修复程度或内容未达标准的,可以发出检察建议进行执行监督。

(四)设立调解纠纷解决机制

刑事附带民事公益诉讼能否借鉴民事公益诉讼以调解或者和解结案,学界在理论上对调解机制的正当性存在质疑。主流观点认为,检察机关作为“形式上当事人”有公益属性,并非所主张权利的所有者,不具有让渡或者放弃公共利益的权力,必须以判决形式在法律层面确认,不宜适用调解程序。

笔者认为,公共利益和国家利益的维护不能寄希望于单一的判决途径来实现,设立多元化的纠纷解决机制才能适应时代发展需要。诉讼调解兼具高效性与灵活性,可以弥补程序尚未完善的弊端,既能保障社会公共利益的实现,又考虑到行为人的实际赔偿能力,实现公益诉讼双赢、多赢、共赢的监督效果。囿于公共利益特殊属性,设立调解机制不能照搬民事诉讼,需要在程序启动、适用范围等方面予以严格限制。

一是探索建立庭前会议先行调解机制,在庭前会议上对附带民事公益诉讼部分先行调解,将侵权行为人承担民事赔偿责任的积极性和表现,作为刑事部分量刑的综合考量因素,以达到罪责刑相适应。

二是建立调解协议公告机制。调解协议应当向社会进行公告,以保障公众的知情权与监督权,对公益诉讼进行及时有效监督。例如,山东省平度市人民检察院在一起食品安全领域刑事附带民事公益诉讼案中运用调解结案,两名被告自愿认缴惩罚性赔偿金 11万余元。

三是诉前侵权行为人主动提出和解请求,检察机关可以通过公开听证程序,邀请行业主管部门、相关专家参与听证,进行诉前和解,高效化解社会矛盾。例如,江苏省无锡市在处理一起染料油墨公司非法处置危险废物的附带民事公益诉讼案中,运用公开听证进行诉前和解,取得良好的社会效果。[5]

(五)实现多元化责任承担方式

刑事附带民事检察公益诉讼有其特殊公益属性,责任承担应当从私法债权领域的补偿性价值向公法债权领域追求惩罚性价值延展,需进一步丰富诉讼请求类型。在破坏生态环境领域案件中,检察机关可以提出包括停止侵害、恢复原状、消除潜在危险等一系列多元化责任承担方式,例如根据森林法相关规定,要求盗伐林木的行为人以所盗数量 10 倍的林木承担补种责任。

目前实务界所聚焦的热点问题是 :食品药品领域能否适用惩罚性赔偿金?立法未明确。但笔者认为在食药领域探索建立惩罚性赔偿金制度符合检察机关法律监督职能定位,也是顺应由私益保护向社会公益救济的社会变革趋势。一是食品药品安全问题与公众切身利益息息相关,若仅仅围绕赔偿实际损失提出诉讼请求,没有对高额收益的经营者进行经济惩罚,不能有效震慑违法经营者,遏制食药领域侵害公共利益行为发生。二是食品药品属于特殊侵权,个体消费者有权根据法律的强制性要求经营者支付超过实际损害后果、具有剥夺性的惩罚性赔偿金。检察机关代表众多不特定消费者提出惩罚性赔偿的诉讼请求,有利于发挥公益诉讼的“利剑”作用和法律的惩戒功能。例如,笔者办理蓝某等 8 人生产、销售不符合安全标准的食品案,要求 8 名被告依法承担销售病死猪所得价款的10 倍惩罚性赔偿金,共计 61 万余元。不仅惩罚性赔偿金的诉讼请求获得法院支持,而且对到场观摩庭审的猪肉经营商户、行政执法人员形成有效的警示教育作用,真正达到“办理一案、震慑一方、教育一片”社会效果与法律效果的统一。


卢晶  广东省珠海市斗门区人民检察院检察官

[责任编辑:王济荣]