民事私益诉讼中检察支持起诉的标准
2023-01-18   作者:​杜邈 王珍   来源:《中国检察官》杂志

摘要:民事私益诉讼领域,检察机关支持起诉可引入“涉诉行为性质→当事人诉讼能力→支持起诉必要性”的递进式判断标准。考虑到公序良俗原则的要求,检察支持起诉首先以涉诉行为损害“良俗”为前提,与公益诉讼领域的支持起诉进行区分。其次,根据具体案情,对当事人在诉讼能力上是否属于明显弱势进行“动态识别”,既要考虑传统的生理因素,也要考虑社会因素。最后,综合当事人的起诉意愿、社会危险性、其他单位的履职情况等因素,判断是否具有支持起诉必要性。

关键词:私益诉讼 支持起诉 公序良俗 明显弱势

民事诉讼可分为民事公益诉讼和民事私益诉讼两大领域,前者的目的在于维护国家和社会公共利益,后者的直接目的是维护个人利益。在民事私益诉讼领域,检察机关近年来依据《民事诉讼法》第15条的规定开展支持起诉工作,涉及老年人诉请支付赡养费、残疾人维权、受家暴妇女离婚、农民工讨薪等案件类型,对于维护公共利益和当事人合法权利具有重要意义。然而,《民事诉讼法》第15条属于原则性规定,检察机关支持起诉标准不够明晰,实践中容易产生不同认识。在“四大检察”法律监督总体工作布局下,有必要明确检察机关支持起诉的标准,使民事支持起诉这项制度“既不缺位、又不越位”,释放出维护公共利益和特殊群体合法权益的最大效能。

一、涉诉行为损害特定公共利益

检察机关是宪法和法律规定的法律监督机关,代表国家支持起诉以维护国家利益、社会公共利益和个人合法权益,应当无差别地适用于各种诉讼类型,即无论是侵权之诉、违约之诉还是确权之诉,均可以纳入支持起诉的对象。在最高人民检察院发布的第三十一批指导性(民事支持起诉)中,包括财产损害赔偿纠纷案例(检例第122号)、赡养纠纷(检例第123号)、追索劳动报酬纠纷(检例第124号)、确认劳动关系纠纷(检例第125号)、离婚纠纷(检例第126号)等类型[1],体现了支持起诉“全覆盖”的理念。

民事诉讼法于1982年首次规定了民事支持起诉制度,规定支持起诉针对的对象为“损害国家、集体或者个人民事权益的行为”。2017年修订后则增设了公益诉讼条款,对于“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”,相关机关或者组织提起诉讼的,检察机关亦存在支持起诉的空间[2]。可见,我国民事诉讼制度实际上同时存在民事支持起诉和公益诉讼支持起诉,两类支持起诉虽然具有共同的称谓,但实际上在立法旨意、条文性质、适用对象、适用主体、适用情形等方面存在诸多区别。[3]然而,由于两类支持起诉均以公共利益受损为前提,如何进行有效区分?事实上,“公共利益”作为一个外延并不清晰法律概念,应当通过类型化的方法在具体情境中确定其实质形态,我国民事法律体系中,公序良俗原则属于一项重要的法律原则,“公共秩序”是指国家社会的存在及其发展所必需的一般秩序;“善良风俗”是指国家社会的存在及其发展所必需的一般道德,为公共利益的类型化提供了依据。[4]据此,可以根据涉诉行为损害公共利益的内容,对支持起诉的类型进行区分。

(一)“公序”类利益

公益诉讼制度允许与案件不一定存在直接利害关系的“相关机关或组织”提起民事诉讼,这个规定标志着我国在诉讼法层面首次实现了对传统原告起诉资格制度历史性突破。[5]对于损害国家、集体经济利益和不特定多数人人身、财产等权利的行为,因涉及“公序”类物质利益而归属于公益诉讼领域。对于损害英雄烈士姓名、肖像、名誉等行为,因涉及“公序”类精神利益亦应归属于公益诉讼领域。根据2020年《人民检察院公益诉讼办案规则》规定,相关机关或组织提起民事诉讼的,检察机关可根据民事诉讼法第55条支持起诉;没有适格主体,或者公告期满后适格主体不提起诉讼的,检察机关有权单独提起公益诉讼。

(二)“良俗”类利益

民事权益的非私法性是社会干预的理论基础,特定情形下,私人利益与公共利益存在一定的交叉重合和密切关联,若被诉行为直接损害私人利益,同时因双方当事人的特殊性投射到“良俗”领域,即引发检察机关依照民事诉讼法第15条支持起诉的必要。民事支持起诉的本质在于维护民事纠纷所“映射”的社会主义核心价值观,这一制度体现了法治和德治的有机结合,通过法律责任的规范与强制作用,发挥道德对社会行为的教化、引导和约束功能,使符合现代社会主流价值取向和中华民族淳风美俗的行为得到推崇与发扬,与之相悖的行为受到制约和惩戒。[6]为了进一步明确民事支持起诉的范围,可参考《新时代公民道德建设实施纲要》的规定,将“良俗”的内容大致确定下来,如“扶正扬善、扶危济困、见义勇为、孝老爱亲”等,并结合经济社会的发展进行创新。例如,在张某云与张某森离婚纠纷支持起诉案(检例第126号)中,该案表面上的权益受损害者为张某云个人,但反家暴不仅是维护妇女个人合法权益的需要,也是国家、社会和每个家庭应当承担的共同责任,对于不敢起诉、不能起诉但又未获得妇女权益保护组织等单位帮助的,检察机关自可依法支持遭受家暴的妇女通过民事诉讼维权,该案蕴含了反家暴的社会价值取向。又如,见义勇为者的权益保护条款作为民法典中弘扬良好道德风尚的规范,对于社会主义核心价值观的引导和塑造极为重要。如果有关人员为了保护国家、集体利益或者他人的人身、财产安全,与正在发生的违法犯罪作斗争或者抢险救灾,导致人身、财产权利遭受损害的[7],既可以主张侵权人承担民事责任,也可以主张受益人给予适当补偿。在见义勇为者因伤残而难以举证的情况下,检察机关亦存在支持起诉的必要性。

二、当事人的诉讼能力明显处于弱势

民事诉讼中,双方当事人在法律地位上是平等的法律主体,但现实生活中,双方当事人受生理、社会等因素的影响,在诉讼能力上可能存在明显差异,在一定程度上甚至影响到裁判结果。诉讼能力又称为诉讼行为能力,是指当事人能够通过自己的行为亲自行使诉讼权利,履行诉讼义务的能力,包括撰写起诉状与答辩状、出庭应诉、证据收集与调取等。[8]在“谁主张、谁举证”的民事诉讼规则之下,如果诉讼相对方掌握了优势诉讼资源,将会使权利受损方处于明显弱势地位而难以维护其合法权利。此时,检察机关可以通过支持起诉,弥补弱势一方的诉讼能力不足。在传统意义上,诉讼弱势群体主要指未成年人、老年人、残疾人等生理弱势群体,随着经济社会的转型,弱势群体还包括在经济社会生活中竞争力较弱、综合性能力较低的社会弱势群体。判定时,主要考虑以下因素:

(一)生理因素的影响

当事人的诉讼能力受到生理因素的影响较大。我国民法典确立了完全民事行为能力、限制民事行为能力、无民事行为能力的“三级制”民事行为能力制度。为保障特殊群体的合法权益,我国还制定了《老年人权益保障法》《未成年人保护法》《残疾人保障法》等专门法律,可以成为支持起诉的重要参考依据。主要包括:(1)老年人合法权益保护。检察机关可以在家庭赡养与扶养等领域支持起诉,弘扬中华民族“敬老、养老、恤老”传统美德。(2)未成年人合法权益保护。检察机关可以在基本生活保障、医疗康复、教育监护等领域支持起诉,保护未成年人身心健康。(3)残疾人合法权益保护。检察机关可以在扶养、监护等领域支持起诉,依法保障残疾人开展社会活动、参与社会生活的权利。

(二)社会因素的影响

如何判定因社会因素导致当事人诉讼能力不足,法律上并无统一标准。例如,进城务工人员追索劳动报酬纠纷是实践中常见的支持起诉类型。进城务工人员是城镇化发展过程中出现的概念,其虽然在城市工作生活,但是通常缺乏法律常识和取证能力,在支配诉讼资源方面处于弱势地位,若合法权益受到用人单位侵害,通常难以自力救济。对于他们而言,无论是追索劳动报酬纠纷、工伤事故人身损害赔偿纠纷还是经济补偿金纠纷,均应受到特别关注和支持。然而,社会因素属于相对、动态的概念,在某一民事纠纷中属于明显弱势的人,在另一民事纠纷中可能处于均势甚至强势地位。例如,进城务工人员在追索劳动报酬纠纷中处于弱势,但相对于留守农村的孤寡老人,若双方之间发生其他民事纠纷,并不必然处于弱势。应当根据具体案情,对当事人在诉讼能力上是否属于明显弱势进行“动态识别”,并非一概做出支持起诉决定。

三、确有支持起诉的必要性

民事私益诉讼领域,检察机关的角色定位是“支持起诉者”而非“替代起诉者”,应当遵循尊重当事人处分权、尊重审判独立、穷尽救济、支持和解等原则[9],综合考虑当事人的真实意愿、事后行为、其他机关和单位的履职情况等,最终做出是否具有支持必要性的判断。

(一)当事人的真实意愿

根据民事诉讼的处分原则,检察机关介入私益诉讼的前提是当事人欲通过诉讼途径解决纠纷,且愿意在检察机关的支持下解决纠纷。纠纷发生后,当事人完全按照自己的意愿自行决定是否行使起诉权,亦即诉讼与否、诉讼请求的范围均由当事人自主决定,司法机关依法不得强令当事人起诉。对于检察机关而言,无论是依申请支持起诉还是依职权支持起诉,均应确保当事人具有接受支持起诉的意愿,否则检察机关不宜“代位起诉”,这是与公益诉讼领域支持起诉的最大区别所在。例如,最高人民检察院公布的孙某宽等78人与某农业公司追索劳动报酬纠纷支持起诉案(检例第124号)中,即体现出“在充分尊重进城务工人员意愿的前提下,依法支持起诉,帮助其维护自身合法权益”的理念。对于当事人真实意愿的判断,需结合当事人的身心状况进行分析:一方面,对于完全民事行为能力人,如果其不愿通过诉讼的方式来维权,且相关行为不会导致“公序”类利益受到损害,应当充分尊重个人意愿,不宜纳入支持起诉的范畴。检察机关可以依法履行其他职能来化解纠纷,保持介入民事私益诉讼的谦抑性。当然,当事人的个人意愿必须是真实意思表示,避免其因暴力、威胁、经济制约等因素的影响,迫于外部压力而不敢起诉。另一方面,对于限制民事行为能力人或无民事行为能力人,应秉持“最有利于权利受损人”原则,在判断其真实意愿的基础上做出决定。如未成年人的人身、财产等合法权益受到其监护人侵犯,但其本人不知、不敢、不能维权,检察机关可以支持特定社会组织起诉申请撤销监护权,重新为未成年人指定监护人,及时保障其合法权益。

(二)当事人的社会危险性

检察机关办理支持起诉案件时,应当对当事人的行为进行全面审查。如果当事人在民事权利受损前后,实施具有较强社会危害性的行为,或是体现出较强人身危险性的,按照法益衡量的原则,对其支持起诉应当慎重。例如,有证据证明当事人正在实施或即将实施严重犯罪行为,足以对国家、集体或他人利益造成现实危害。再如,当事人在向检察机关提出申请的过程中,故意隐瞒与案件有关的重要事实或者故意作虚伪陈述或者伪造证据,甚至意图提起虚假诉讼获得非法利益。

(三)其他单位的履职情况

检察机关介入民事私益诉讼不是“大包大揽”,应当审查是否存在其他机关、社会团体、企业事业单位支持起诉,以及当事人是否受到法律援助的情况,如果上述救济措施足以满足维护当事人合法权益的需要,可不予支持起诉。最高人民检察院发布的民事支持起诉指导性案例均体现了谦抑性原则,即“检察机关支持起诉原则上以有关行政机关、社会团体等部门履职后仍未实现最低维权目标为前提条件”。[10]检察支持起诉的目的在于通过适当干预,消弭民事诉讼中当事人实质上的不平等,且这种干预因检察院本身在公权力中的角色定位,较其他类型的社会干预力度更强、效果更明显。[11]在以下情形中,检察机关支持起诉仍具有必要性:一种情形是经有关单位履职,当事人合法权益仍然无法得到有效保护的,如调取证据、法律适用等方面需要检察机关支持。另一种情形是当事人维护合法权益的诉求较为急迫,一旦迟滞即会引发难以弥补的负面后果,如事实无人抚养儿童的监护、孤寡老人的赡养等,此时检察机关介入有助于尽快实现公益保护目的,通过组织磋商、促成和解等方式,使审前维护公共利益成为支持起诉的最佳状态。

民事支持起诉可引入“涉诉行为性质→当事人诉讼能力→支持起诉必要性”的递进式判断标准。“涉诉行为性质”,“当事人诉讼能力”主要涉及公共利益的判断,此时被诉行为虽直接损害私人利益,但因诉因和双方当事人的特殊性引发保护公共利益之必要,检察机关有权依照《民事诉讼法》第15条开展支持起诉。“支持起诉必要性”主要涉及检察权的行使,支持起诉系检察机关介入民事私益诉讼领域,在满足前两个条件的基础上,还要保持足够的审慎,综合考虑当事人的真实意愿、社会危险性、其他单位的履职情况等因素,做出是否支持起诉的判断。


*本文系最高人民检察院2021年度检察理论研究课题“民事检察支持起诉与弱势群体保护研究”(GJ2021C39)的阶段性成果。

作者:

杜邈,北京市人民检察院第四检察部主任、三级高级检察官,法学博士

王珍,北京市海淀区人民检察院一级检察官助理

注释:

[1]参见肖建国、丁金钰:《检察机关支持起诉的制度功能与程序构造——以最高人民检察院第三十一批指导性案例为中心》,《人民检察》2022年第1期。

[2]2017年《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”

[3]参见李浩:《检察机关支持起诉的角色与定位》,《人民检察》2022年第4期。

[4]司法实践中对公序良俗提出了多种类型化方案,如将其类型化为基本权利之维护、弱者利益之保护、经济社会管理秩序之维护、婚姻家庭秩序之维护和伦理道德之维护五个方面。参见最高人民法院民事审判第二庭编著:《全国法院民商事审判工作会议纪要理解与适用》,人民法院出版社2019年12月版,第256页。

[5]参见黄金荣:《公益诉讼制度构建中的进步与局限——评新民诉法第55条》,《法治研究》2014年第2期。

[6]党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》明确提出,坚持依法治国和以德治国相结合,并把其作为实现全面推进依法治国总目标必须坚持的重要原则。

[7]参见郑在义:《见义勇为行为的法律规制》,《国家检察官学报》2010年第6期。

[8]参见江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社2007年版,第85页。

[9]参见刘霞:《新时代司法检察理念下的民事支持起诉制度定位》,《检察日报》2021年2月3日。

[10]参见最高人民检察院《关于印发最高人民检察院第三十一批指导性案例的通知》,最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202112/t20211223_539518.shtml,最后访问日期:2022年8月12日。

[11]参见太昊:《检察支持起诉的实证研究—以2019年度1175份民事文书为中心展开》,载《司法改革论评》2020年第2辑,厦门大学出版社2021年版,第246页。

[责任编辑:虞滢颖]