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以“案 - 件比”为核心提升办案质效路径探微 ——以 Z 市 X 区检察院业务数据为参考
2022-02-07   作者:吴雅莉 * 陈艺娜 **   来源:《中国检察官》杂志
摘  要:“案 - 件比”是检察机关案件质量评价指标的核心。关注“案 - 件比”指标在基层检察机关办案实践中的数据变化和运用情况,分析影响该项指标的构成因素及其深层次原因,提出以派驻检察室为平台,强化案件诉前主导作用;强化案件管理,加大对检察官办案活动的监管及健全检察官业绩考核体系等路径,进一步优化“案 - 件比”,提高办案质效。

关键词:“案 - 件比”  退回补充侦查    捕诉一体    办案质效

十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,对检察机关的工作提出了更高的要求。2020 年 4 月,最高人民检察院(以下简称“最高检”)印发以“案 - 件比”为核心的《检察机关案件质量主要评价指标》,“案 - 件比”被喻为衡量司法办案质效的“GDP”。“案 - 件比”的提出,进一步展示了检察机关“跳出检察看检察” 的现代化司法理念,将办案的质量、效率、效果融为一体,以数字看成效,用最精准的方式实现实质正义和程序正义的统一,倒逼司法工作人员将每一次的诉讼活动做到极致,努力实现程序运作最优、办案效果最佳、人民群众满意的办案目标。建立以“案 - 件比”为核心的案件质量评价指标体系, 其实就是以人民群众认不认可、人民群众满不满意作为衡量检察工作的评价标准,是对“坚持以人民为中心”的习近平法治思想的生动践行。本文拟从 Z 市 X 区人民检察院 2017-2021 年的刑事检察办案数据为视角,详解4 年来该院“案 - 件比”指标的变化情况,尝试总结其内在规律,以期对司法实践中“案 - 件比”指标的运用及优化有所裨益。

一、影响“案 - 件比”指标的因素

(一)影响“案 - 件比”的非常态化诉讼程序情况
2017 年至 2021 年上半年,Z 市 X 区检察院共受理审查起诉案件 3817 件,其中 2017 年受理审查起诉案件 958 件,“ 案 - 件比” 为 1∶2.49;2018 年受理审查起诉案件 855 件,“案 - 件比”为 1∶2.29; 2019 年共受理审查起诉案件 852 件,“案 - 件比” 为 1∶1.93;2020 年 共 受 理 审 查 起 诉 案 件 768 件,“案 - 件比” 为 1∶1.17;“案 - 件比” 指标呈缓步下降趋势,2021 年上半年受理审查起诉案件 384 件, “案 - 件比”显著下降至 1∶1.08,跻身全省前列。 Z 市 X 区检察院受理起诉的案件中延长审查起诉期限1967 件,退回补充侦查 1493 件,占 15 项非常态诉讼程序总数的 99.52%,其他 10 项占 0.48%,由此数据分析,影响“案 - 件比”的非常态化诉讼程序主要有两项,程序拖沓和程序回流。这两项是影响“案 - 件比”的首要因素。

(二)影响“案 - 件比”的主要构成要素
通过对该院 2017 年至 2021 年上半年审查起诉的刑事案件为样本进行分析发现,一定时期内刑事“案 - 件比”受以下要素影响:

1.案件类型对“案 - 件比”的影响。案件的复杂程度不同,“案 - 件比”就会有所差别。如破坏社会主义市场经济秩序犯罪和妨害社会管理秩序犯罪多为共同犯罪,事实和证据情况较为复杂,在收集固定证据、司法鉴定、证据体系的完善方面存在一定困难,因此需要较多的诉讼程序才能达到起诉条件。

2.犯罪结构对“案 - 件比”的影响。共同犯罪与非共同犯罪的“案 - 件比”差距较大,这是由于共同犯罪涉及的犯罪嫌疑人多,可能存在时间跨度大、地域广、作案链条长等特点,造成调查取证上的不便和困难,证据的审查和完善需要较长办案期限,“案 - 件比”中的“件”往往会增加。

3.提前介入引导侦查对“案 - 件比”的影响。提前介入侦查数量与“案 - 件比”的趋势成反比。一些重大、疑难案件通过适时介入引导侦查,及时收集固定案件证据,将审查时间“压缩”或“前移”,能够有效提升“案 - 件比”。

4.适用认罪认罚制度对“案 - 件比”的影响。适用认罪认罚从宽制度案件的“案 - 件比”明显优于其他普通程序。实践证明,这一制度有利于激励被告人做出有罪答辩,降低诉讼对抗,提高诉讼效率,降低和控制“案 - 件比”中的“件”。

二、司法实践中刑事检察“案 - 件比”居高不下之原因分析

(一)检察官司法理念落后,检察引导侦查机制发挥不足
司法实践中重审查轻监督的倾向一直存在,检察官往往把追捕、追诉、追罪等显性监督作为法律监督的重点,而忽视了对侦查活动质量、效率、效果等隐形因素的监督。在审查逮捕阶段,一些承办人明知捕后证据存在瑕疵,却未制发继续侦查取证意见书,引导公安机关进一步夯实案件证据基础,错过最佳取证时间,导致案件在审查起诉阶段需要花费大量时间继续补证;在审查起诉阶段,检察官针对案件侦查瑕疵制发补充侦查提纲的引导说理不够,部分承办人仅制发退补提纲而未与侦查人员充分沟通,引导侦查方向, 商议补侦方案,对于侦查机关怠于侦查的情形监督不到位,导致无端浪费诉讼期限。

(二)行使检察权较随意,“二退三延”程序异化
检察机关长久以来“案多人少”的矛盾,令部分检察官在案件压力较大的时候容易采取退补或延期的手段消弭案件压力。有些案件在受理后将近 1 个月仍然无法作出详细审查,有些案件经过审查后需要补充的证据并不复杂,但期限即将用尽,不符合起诉条件, 只能退回侦查机关补充侦查。实践中这种“借时”办案的情况更容易出现在案件事实证据繁杂,卷宗数量多,证据复核要求多的案件中,承办人以延期或退补的形式变相调节办案节奏,纾解到期压力。

(三)改革后检察官办案独立性增强,但办案质效监管不足
以“案 - 件比”为核心指标的检察官案件质量评价指标体系各地仍在探索之中,目前尚未形成一套科学完整的指标考核办法,目前对“案 - 件比”的考核也仅停留在 1 省、1 市乃至 1 区,而尚未树立以检察官为主体的考核机制,压力集中在上层,未层层传导到具体办案人员手中,导致一些检察官片面求稳,对于一些略有争议的案件不采取引导侦查的方式或自行侦查的方式完善证据,而寄望于经过二次退补以达到“穷尽一切侦查手段”的表面目标。

三、检察机关优化“案 - 件比”之路径

当前,人民群众对司法办案质量和效果的要求日益提高,以往粗放式办案的方式亟待变革,检察机关应当以“案 - 件比”指标体系的落地作为提升检察业务水平和能力的核心手段,推进检察权运行的优化, 回应人民群众对司法办案活动的关切。

(一)以派驻检察官办公室为平台,强化案件诉前主导作用
以往,检察机关提前介入引导侦查活动的范围狭窄,方式被动,应侦查机关要求,在侦查机关立案后方通知检察机关提前介入。因此,检察机关无法及时掌握提前介入引导侦查的主动权。近年来,各地纷纷在公安机关执法办案中心设立派驻检察官办公室,作为侦查活动监督的一项创新方式。以 Z 市 X 区的做法为例,该院在该地区公安分局设立派驻检察官办公室, 每周一、三、五分别派出不同业务部门的轮值检察官, 轮值检察官通过审阅案件材料、听取侦查人员介绍案情、参加案件讨论、参加公安机关勘验、检查、侦查实验等形式开展工作,公安机关侦查人员能够随时向检察官请教刑事案件的侦查方向,探讨疑难复杂案件的取证细节,派驻检察官对工作内容负有保密责任。通过派驻检察官办公室的桥梁作用,检察机关将引导侦查的关口前移,为后续的报捕、起诉扫清障碍,能够有效节约司法资源,提升办案效果。

(二)强化案件管理,加大对检察官办案活动的监管
近年来,为了进一步规范执法办案工作,提高办案质效,检察机关全面推行了案件管理机制改革,并在各级院设立了案件管理部门(基层院案管部门多并入综合业务部)。根据顶层设计,检察机关案件管理部门的职能集管理、监督、服务、参谋于一身,理应充分发挥其职能作用,做好检察工作的“大管家”。然而实践中, 案管部门的职能远未得到充分发挥,检察官配置不足, 职责权限未得到充分重视,更趋向于将其作为二线业务部门使用,这样就导致案管部门失去了对检察业务进行动态调节的作用。事实上,案管部门掌握了全院所有的办案数据,其在统一业务系统中的权限亦仅次于检察长,应充分重视案管部门的监督管理职责,重塑其统筹推进各项检察业务工作的角色,以形成合力,规范办案行为,提升办案质效。

(三)建立以业务工作质量、效率、效果为核心的检察官考核体系
当前,检察官考核工作已经在全国各地广泛推开, 除试点地区外,各级检察院亦纷纷制订了适合本院实际的检察官考核办法。从各地情况来看,《检察机关案件质量主要评价指标》是检察官考核工作的重要依据,通过建立和完善检察官完成工作档案,加强对其执法办案的业务指导、工作督导和奖惩,倒逼检察官在执法办案工作上求极致,更进一步优化“案- 件比”,推动检察机关执法办案工作的提升。与此同时,关于案件质量的认识和观念,直接影响着办案人员在具体案件中关心什么、避免什么。[1]因此,可将认罪认罚程序的适用、继续侦查通知书、补充侦查提纲的制作,检察法律文书的释法说理、自行补充侦查情况等纳入今后检察机关案件质量评查工作考察的重点,以评查促整改,从业务工作质量、效率、效果三个维度对检察官的司法办案工作进行全面评价。

尽管“ 案 - 件比”指标的提出解决了检察机关考核工作中长期难以解决的考核标准问题,但实务操 作中仍有进一步考察与完善之处。如不同性质案件的 “案 - 件比”情况如何比较?案件因其罪名、证据、事实的难易程度不同,导致不同案件的“案 - 件比”情况必然不同,如何设置疑难复杂案件和简单刑事案件 的对比权重,以体现对员额检察官办案指标考核的公 平性,此类问题已经引起了顶层注意。如最高检前段时间已针对“案 - 件比”指标的优化设置向下级检察机关征求意见。相信根据实践经验的不断完善,“案 - 件比”指标的考核也将更加趋于科学合理,既能避免 以往办案中诉讼拖延的沉疴,也能如实反映办案规律, 切实达到办案质量和效率双统一。

*福建省漳州市芗城区人民检察院一级检察官[363000]
** 福建省漳州市芗城区人民检察院综合检察官助理[363000]

[1] 参见吴宏耀 :《优化“案 - 件比”,增强人民群众的司法获得感》,《检察日报》2020 年 4 月 28 日。

[责任编辑:王济荣]