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疫情防控期间适用妨害公务罪的相关问题
2020-05-13   作者:吴春妹 贾晓文   来源:《中国检察官》杂志
编者按 : 当前,面对国外不断增多的新冠肺炎感染病例,国内抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情工作仍不能松劲。依法防控是依法治国对防控工作的必然要求,大疫当前, 我们需要精准运用法律武器,及时处置公众普遍关注的涉疫法律难题。为助力依法防控, 本刊特选取妨害公务罪、妨害传染病防治罪适用、涉疫情网络谣言治理,以及涉疫合同履行等与疫情密切相关的刑民事法律问题,集中探讨,以期明法释理,抛砖引玉。

疫情防控期间适用妨害公务罪的相关问题

摘 要:在当前疫情防控的特殊时期,妨害公务罪中国家机关工作人员的范围较以往有所扩张,这有助于保障疫情防控工作顺利开展。解决防疫时期妨害公务罪司法适用突出问题,需要分析“公务说”视角下妨害公务罪对象的扩展与边界,并探讨受国家机关委托代表其行使疫情防控职权,特别是居(村)委会等基层组织受委托的实务判断标准。另外,妨害公务罪对象扩展的前提应当严格限制为从事与防控疫情相关的公务,且执行公务的行为应具备合法性。

关键词:妨害公务罪 新型冠状病毒感染肺炎 疫情防控 国家机关工作人员 行政委托

在新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间,各类违法犯罪案件呈现出新的特点,各地也出现了一些拒不配合疫情防控措施的行为,可能涉嫌妨害公务罪等犯罪。2020 年 2 月 6 日,“两高两部”制定实施《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》(以下简称《意见》),对妨害公务罪中国家工作人员的范围和疫情防控公务的内容均作出明确规定, 有扩展亦有限制,在司法实践中应当准确理解与适用。

一、妨害公务罪对象法律规定沿革

刑法明确将国家工作人员规定为妨害公务罪的犯罪对象,在此后的诸多立法解释和司法解释中,也逐步将事业编制人员和其他行政机关的工作人员纳入这一罪名的对象范畴。但对于妨害公务罪的对象,理论界历来有“身份说”和“公务说”两种不同学说。其中, “身份说”认为,既然刑法已经明确规范本罪的对象是国家机关工作人员,则不应随意扩大这一概念的范围, 以免超出公民对法律的一般理解,侵犯公民的合法权 利 ;而“公务说”则认为,该罪名是为了保护公务的依法正常执行,从保护法益的角度来讲,当然可以将依法从事公务,但不具有编制的人员纳入本罪对象, 同时,该理论在渎职罪的相关司法解释中也能得到印 证。而在司法实践中,对于妨害公务罪对象最为突出 的争议,则在于无编制的警务辅助人员(辅警、协警等) 在执法过程中受到侵害时,是否属于本罪的对象。

在传染病疫情等突发灾害来临时,司法解释中对妨害公务罪犯罪对象的规定也有一定变化。早在 2003年“非典型肺炎”疫情爆发后,“两高”当年颁布实施的司法解释中,对妨害公务罪的对象仍限定为国家机关和红十字会工作人员,恪守了“身份说”的理论。而“两高两部”最新制定实施的《意见》则实际上基本参考了前述渎职罪解释中对主体的规定内容,突破了既往的“身份说”限制,更多地体现了“公务说” 的内涵,即不论从事公务人员的身份和编制,只要在国家机关中或受国家机关委托依法从事与疫情防控有关的防疫、检疫等公务,即可成为本罪的对象。

二、疫情防控期间妨害公务罪对象扩展的边界

在以往的理论和实践中,对渎职犯罪的犯罪主体和妨害公务罪的犯罪对象应采何种学说均有不同理解。渎职犯罪如果坚持“身份说”,就会造成侵害公务法益 的部分行为因不满足主体身份而免受刑法处罚,从而 有放纵犯罪之嫌 ;但妨害公务罪如果全盘抛弃“身份说”,则会侵害公民对于刑法的期待可能性。因此,对 于妨害公务罪的对象范畴,理论界和实务界也一直持 谦抑态度。但在重大传染病疫情防控的特殊时期,公民生命权和健康权因受到了国家机关的保护,亦有相 应的义务让渡一部分自由和权利,依法接受为防控疫 情而采取的相应措施。因此,一刀切地采纳“身份说” 或“公务说”,都不能有效应对新形势下不断出现的新 问题带来的挑战。此次对疫情防控期间妨害公务罪中 “国家机关工作人员”的内涵作重新界定,正是在特殊时期,在新的经济社会环境下,为回应社会关切,服 务防控大局提供法治支持的突出体现。

根据《意见》的规定,妨害公务罪的犯罪对象相较以往有一定扩展,但并非没有边界地无限扩大,具体分析如下 :

第一,根据《传染病防治法》规定,县级以上政府领导、卫生行政部门主管传染病防治工作,政府内的其他部门在各自的职责范围内对防治工作负责。因此,“在依照法律、法规规定行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织中从事公务的人员”,应当限定理解为在县级以上政府内工作,从事与疫情防控有关公务的国家机关工作人员,也即传统的具有“身份”的人员,在此不再赘述。

第二,要正确理解“在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员”,应当先解释何为“受国家机关委托”。要证明受委托,一是要证明委托主体的身份和职责,即委托机关是否有权将相关职权委托,是否在其法定职权范围内开展委托,因此,这里的“国家机关”,应当理解为“依法有权行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织”,而非所有国家机关均能成为委托主体 ;二是要证明委托的职责和委托形式,即以何种法定形式,委托哪些组织行使哪些防疫职权,上述“依法有权行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织”应当是以法定形式,如法律规范、书面文件等形式,明确其委托的何组织在何种范围内行使疫情防控职权。

在现行法律法规中,未见明确规定对疫情防控职权的委托,仅有《突发事件法》和《突发公共卫生事件应急条例》规定了街道、乡镇、居(村)委会在突发事件发生时,具有协助开展防控工作的相应职责。但行政委托与行政授权不同,根据《行政诉讼法》相关司法解释,即使没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的,也应当视为委托。这就肯定了行政委托可以不依据成文法而单独成立。

因疫情具有突发性、广泛性,当前又正处于疫情防控的关键时期,在各级政府和有关部门的组织动员下,各地街道、乡镇、居委会、村委会等基层政权和组织实际上承担了大量的疫情防控工作,但其开展的疫情防控工作是否都属于刑法中的“公务”行为,在其中开展疫情防控工作的人员是否均属于妨害公务罪的犯罪对象,仍需讨论。

首先,从基层政权和组织的性质上予以分析。街道属于政府派出机构、乡镇是县的下一级行政机构, 均具备一定的行政属性,如果街道、乡镇受“依法有权行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织”明确、合法委托,代表其行使疫情防控职权,街道、乡镇中从事疫情防控公务的人员,当然可以纳入妨害公务罪的犯罪对象。

而居委会、村委会属于群众选举产生的基层自治组织,本身不具有行政管理职能,在渎职犯罪中,对于村委会等群众自治组织中的工作人员是否符合犯罪主体要件也一直存在争议。在日常行政管理实践中, 也有县级政府将行政权力先委托给街道、乡镇,而后街道、乡镇又将该权力中的部分内容二次委托给居委会、村委会。在这种情况下,行政诉讼中一般认可居委会、村委会实际上已经受到委托,由委托机关作为行政诉讼的被告人,即二次委托同样成立行政委托。因此,基层组织本身的自治性质并不当然阻却“委托” 的认定,而应当着重审查居委会、村委会工作人员是否受到有权机关在行使防控疫情方面职权的合法委托、所委托职权的具体内容以及工作人员是否在该委托范围内行使职权。

其次,委托形式一般应当合法、规范,委托内容应当明确、具体。行政委托应当有明确的委托依据, 主要包括法律、行政法规、规章明确规定,以及书面《行政委托书》等。如北京市人民代表大会常务委员会为有效防控本次新冠肺炎疫情,于 2020 年 2 月 7 日发布的《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情坚决打赢疫情防控阻击战的决定》(以下简称《决定》)中规定, 乡、镇人民政府和街道办事处应当依法组织指导社区  ( 村 )、物业服务企业、志愿者组织等有针对性地采取防控措施。社区 ( 村 ) 应当服从政府统一指挥,做好辖区内人员往来情况摸排,加强人员健康监测,防止疫情输入,同时做好相关生活服务保障工作。对外地返回居住地人员的管理服务要严格遵守政府的相关规定。上述规定中,明确了乡镇政府和街道的职责在于组织指导社区(村)、物业、志愿者开展防控,社区(村)的职责在于摸排、监测、返京人员管理服务等。该《决定》以地方性法规的形式,将社区(村)的职责规定得较为详实,应当认定为是将开展情况摸排、健康检测等部分防控工作的权力委托给社区(村)行使,社区(村) 应当被认定为“受委托行使疫情防控职权的组织”,在社区(村)中开展上述工作的人员,可以认定为是“从事公务的人员”。

在疫情防控等特殊时期,对于以人民政府决定、通知、疫情防控指挥部通告等形式发布,并刊载于政府、人大官方网站上的通知、公告等能够为社会公众所查阅的公开文件,其效力可能不及前述成文法规,但如果其中明确规定了街道、乡镇、居委会、村委会在疫情防控中具备可操作性的具体职责,可以认为符合行政委托的合法形式。但如果相关文件只是笼统地规定由上述组织开展疫情防控相关工作,而未明确疫情防控工作的具体范围和内容时,一般不宜将其认为是合法有效的委托,否则将有可能对委托的事项作不当扩大,既侵犯公民对公务行为的可预见性,也会影响政府的形象和公信力。

最后,受委托的组织中何种身份人员属于妨害公务罪的犯罪对象。在确定“受委托的组织”之后,还应当明确组织中的哪些人员符合妨害公务罪对象的范畴。根据《意见》对“公务说”的贯彻理念,只要是从事被授权的防疫工作的,在乡镇、街道中也应当不分编制、身份,均纳入从事公务的人员,居委会工作人员、社区中的专职社区工作者也应当纳入这一范畴。当前由于防疫工作人力紧张,也存在着居民小区物业公司工作人员、物业公司雇用的保安人员以及广大党员、群众志愿者在统一安排下开展防疫工作的情况, 这些人群不隶属于前述“受委托的组织”,但其实际从事的工作内容可能与受委托组织中的内部人员相同。我们认为,不宜将妨害公务罪的对象无限扩大,否则将严重限缩公民的合法权利。对于此类情况,可以尝试参考当前在办理辅警执法期间被妨害公务案件的处理标准,安排受委托组织内人员与上述外部人员共同开展防疫工作,特别是开展涉及公民个人隐私、自由等方面的强制性工作,以更好地依法保护从事防疫工作的外部人员。

第三,“未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事疫情防控公务的人员”坚持了“公务说”。国家机关的范畴较为宽泛,包括立法机关、司法机关、行政机关等。因此,此处的“国家机关”也应当限定理解为“依照法律、法规规定行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织”,而亦不能无限扩大。只要是在这些组织内从事与疫情防控有关公务的,不论其是否具有国家机关工作人员编制或身份,均可纳入本罪的犯罪对象。

三、疫情防控期间“公务”职权行使的规范性

“公务”的范畴应严格依法限定。如前所述,公民在特殊时期让渡自己的部分权利,而非无限度地让渡权利。妨害公务罪的对象无论如何扩展,均应当是在疫情防控的特殊时期,针对特定的公务内容所作的扩展,而不具有一般性和普适性。同时,《意见》中也明确规定,被妨害的“公务”应当是“为防控疫情而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施”,只有前述适格主体在疫情仍未解除期间实施这些特定公务时遭到足以达到暴力、威胁程度的妨害,才能构成本罪。

执行公务的行为应具备合法性。即使在疫情防控期间,执行公务行为依然应当先自身合法,才能受到刑法的保护。一方面是疫情防控职权来源合法,即执行公务的主体有权开展疫情防控工作或受有权机关委托开展疫情防控工作,否则不能构成妨害公务的犯罪对象。对于受委托的组织而言,其自发性开展或超越有权机关委托范围开展的疫情防控活动,亦不属于公务的范畴,不受刑法保护。如部分小区未经有权机关许可,自行封锁居民防盗门或单元门 ;部分农村未经有权机关许可,自行封锁进出村道路的,这些行为不仅不属于有权防控,而且有侵犯他人人身自由之嫌。另一方面是疫情防控职权行使合法,即在行使疫情防控职权时,特别是便衣行使职权时,也应当参照传统的妨害公务罪入罪标准,先以出示证件、表明身份等方式,使公民能够了解到其是在依法行使疫情防控职权的相关公务,再根据相关法律、条例的具体规定开展防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等措施。

四、涉疫情案件中的宽严相济刑事政策

一是要准确区分罪与非罪、此罪与彼罪。即使在疫情防控的特殊时期,也应当坚守刑法的谦抑性,而非将所有拒不配合防疫、检疫、强制隔离等疫情防控措施的行为均纳入刑法的规制范畴。一方面,对于未达到暴力、威胁程度的拒不配合行为,可以根据《治安管理处罚法》的相关规定,以行政拘留、罚款等行政处罚方式予以处理 ;另一方面,对于对象不适格的暴力、威胁等行为, 如果达到追诉标准,也可以故意毁坏财物罪、寻衅滋事罪、故意伤害罪、侮辱罪等罪名加以规制。

二是在疫情防控期间依法做好认罪认罚相关工作。妨害公务罪的法定刑为 3 年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金,在刑法体系内属于轻微刑事犯罪案件, 在办理这一罪名案件时,也应当根据刑事诉讼法和相关司法解释的规定,依法开展认罪认罚工作。对于犯罪嫌疑人有认罪认罚意愿,但其聘请的辩护律师或法律援助机构指派的值班律师因疫情防控等原因不能按法律规定“在场”时,应当积极利用远程音视频等科技手段实现实质化的“在场”。对于律师确实无法到场的,应当通过释法说理,使犯罪嫌疑人更加充分地解释认罪认罚从宽制度的内涵,保障其认罪认罚的自愿性和真实性,并通过全程同步录音录像的方式对认罪认罚过程予以记录。同时,在依法从严从重打击涉疫类妨害公务犯罪的前提下,综合考虑全案证据和事实, 根据犯罪嫌疑人认罪认罚的实际情况,适用相应的强制措施并提出量刑建议。

三是在确保办案质量的前提下从快办理涉疫犯罪案件。在当前疫情防控最吃劲的特殊时期,对于影响疫情防控大局的犯罪案件从快办理,是回应社会需求、保障防控大局的必然要求,也有利于缩短在押认罪认罚犯罪嫌疑人的审前羁押期限。在确保严格依法办案的前提下,应当根据法律规定综合运用多种方式,如对有重大社会影响的案件提前介入引导侦查取证,适时开展对犯罪嫌疑人的教育感化、释法说理和认罪认罚工作,及时依法保障辩护人的阅卷权等辩护权利, 加强与法院在诉讼程序适用和确定量刑建议方面的沟通,运用远程视频提讯、远程视频开庭等技术手段, 扩大简易程序、速裁程序的适用范围,以同步提高案件办理的质量和效率。

吴春妹 北京市朝阳区人民检察院党组副书记、副检察长,二级高级检察官
贾晓文 北京市朝阳区人民检察院第三检察部主任,四级高级检察官

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