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新时代中国特色社会主义检察制度的特色与优势
2021-07-02   作者:桂万先 姜奕   来源:《法治现代化研究》2021年第3期
提要
中国特色社会主义检察制度是国家治理体系的重要组成部分,它不仅涉及检察相关法律法规、体制机制的建设与协调,还包含运用多种方式和手段实现良法善治的社会治理目标。通过价值比较和实证分析方法,有助于厘清中国特色社会主义检察制度的基本特征,彰显执政党和国家在检察工作中的主导作用。中国特色社会主义检察制度坚持人民中心主义价值取向,制度供给丰富且社会治理能效彰显,始终在开放融合中自我革新发展。巩固和发展新时代中国特色社会主义检察制度,有助于实现国家治理体系和治理能力现代化。

关键词
检察制度;检察改革;社会治理

一、引言

随着近现代民主法制发展,社会治理制度和社会治理功能不断完善,检察以其不可替代的制度功能深度嵌入各国政治制度和法治体系之中。当代中国的检察制度是在长期实践探索中形成且自成特色的制度体系。

党的十八大以来,以落实司法责任制为核心的检察体制改革向纵深推进,中国特色社会主义检察制度主体框架基本确立。进入新时代,面临百年未有之新变局,我们当始终坚定中国特色社会主义检察制度自主发展的道路自信;同时,当此国家司法体制深入改革、检察职能重大调整之际,如何履行好检察职责,扎实推进国家治理体系和治理能力现代化,也是当前理论界和实务界,特别是检察机关需要直面和思考的重大课题。

充分认识和把握中国特色社会主义检察制度的本质特征和内在优势,是加强检察制度建设、健全治理体系、提高治理效能的前提和基础。对各国检察制度进行价值比较和实证分析,有助于厘清中国检察制度的特点,明确其优越性所在;有助于准确把握中国国家治理的本质和规律,进而把握检察改革的时代使命和目标指向;有助于我们以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,借鉴吸收世界法治文明优秀成果,立足国情全面深化司法体制机制改革,进一步发展和完善中国特色社会主义检察制度。

二、中国特色社会主义检察制度的特征

检察制度隶属国家政治制度范畴,是人类社会法治文明的重要成果,是国家治理结构和治理体系的重要组成部分。在历史的沿革变迁中,各国检察制度总体上体现出政治性、开放性、发展性、公正性等特征;同时,因各个国家的国家性质、国家结构、诉讼制度、历史文化及社会习惯差异等多重因素的影响,各国检察制度在权力属性、监督体系、职责任务、运行机制等方面体现出明显的差异性,形成各具特色的检察制度。

中国特色社会主义检察制度,是指在中国特色社会主义制度下,检察活动所遵循的基本规则或运作模式,以及用以规范和保障检察权依法运行,规范和保障检察机关、检察干警依法履职的法律制度与相关体制机制构成的有机体系。该制度具有如下显著特征。

(一)体现中国特色社会主义法治体系的制度属性和发展方向

抛开因法律文化传统和社会类型质的差异而形成的检察概念差异,检察可依职能同质化定位为代表国家和公益的行为或活动。中国特色社会主义检察制度撷取了大陆法系的检察制度文明成果,同时也借鉴了苏联检察制度的某些内容,是在马克思、恩格斯民主监督思想和列宁法律监督思想指导下建立、发展并与我国实际相结合的产物。我国检察制度在坚持中国共产党的领导、坚持检察机关的政治属性、坚持“检察业务+政治建设”的深度融合中,贯彻中国特色社会主义法治理论和法治道路,体现出中国特色社会主义法治体系的制度属性和发展方向。

1.坚持中国共产党对检察工作的绝对领导

习近平总书记强调:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。”党领导下的全面依法治国、中国特色社会主义司法制度和检察制度是社会主义的本质特征和根本要求,是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家法治最大的区别,也是人民检察事业持续稳步健康发展的首要遵循和根本保证。党依靠社会主义法治在改革、政治、思想、组织等方面对检察工作进行领导,形成了坚持党的领导和独立行使检察权辩证统一的做法和惯例。此外,有别于西方检察制度所表现出的“政党性”,中国共产党领导下的检察工作秉持公民权利和社会公益保护职责,不受党派和利益集团的制约,并保有因应时代而不断变革发展的特质。

2.坚持检察机关的政治属性

与基于政治信托理论和权力分立与制衡理论建立起来的西方现代检察理论不同,我国的检察制度坚持运用马克思主义基本原理,将国家的政治制度和政权机关作为维护或实现服务于人民民主专政社会主义政权利益和意志的工具。习近平总书记强调,我国的检察机关首先是政治机关,具有鲜明的政治属性。最高人民检察院检察长张军也指出,“检察机关是政治性极强的业务机关,也是业务性极强的政治机关”。

3.坚持讲政治与抓业务并重

以把牢检察工作的政治方向作为首要,不断强化检察机关党的建设,将讲政治融入业务工作,坚持以政治站位和全局观念来指引处理业务工作,引导检察人员在司法办案中明辨政治是非,保持政治定力,防范政治风险,善用政治思维、政治智慧。坚持政治建设与业务工作同谋划、同部署、同落实,促进二者深度融合,把业务建设当作政治性工作来抓,防止出现“形式主义的空头政治”和“低级红、高级黑”,强调在具体业务工作中“守初心、担使命”,以服务大局的具体举措贯彻落实中央决策部署,并通过检察机关在服务大局中的积极贡献,推进全面依法治国战略,发挥法治在推动实现国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

(二)体现中国特色社会主义检察权的宪法定位和复合属性

1.就权力定位而言,我国检察权是法定的法律监督权

我国宪法将检察机关定位为国家法律监督机关,明确了检察权的法律监督属性,这是检察机关参与法治建设的逻辑基础,是中国检察制度最鲜明的特色,也是中国司法制度乃至中国政治制度的重要特色。西方检察制度源起于政治革命及思想启蒙,检察权被用以预防司法擅断和控制警察滥权,从而实现对国家权力进行双重控制的目的。英美法系认为检察制度的核心职能在于刑事检控,进而阻却私权追诉;大陆法系则认为检察制度在于维护公益和守护法律。在三权分立的结构下,“检察权至诞生之日起就尴尬地游离在行政权和司法权之间”,检察机关虽被视为法律守护人或者护法机关,但始终未被明确赋权进行法律监督。

2.就权力属性而言,我国检察权是独立完整、属性复合的公权力

基于“一元分立”的国家权力体系架构和法律监督宪法定位,我国检察权是一项与行政权、审判权、监察权并行,独立而完整的国家二级公权力,并通四个层级、高度集中又独立统一的检察组织体系,专司法律监督职能。同时,检察权还体现出一定的司法属性、公益属性和行政属性,从而成为一项复合型权力。检察权运行中所体现的职能、属性等都应溯源至法律监督属性,其职权和运作归根结底都是体现和服务于法律监督职能,且司法属性与法律监督属性深度交互融合。检察机关作为法律监督机关,核心目的是“寻求法制统一”,该司法目的有助于一国主权范围内统一法律适用标准和均衡法律资源的配置。而在西方宪政体制下,民众基于公共信托理论成立国家,并通过三权分立的权力结构形成了稳定的权力秩序,检察官是政府在诉讼中的代言人,是代表行政权对司法权实施监督制衡的机关。检察机关虽被视为法律守护人或者护法机关,但其本身无独立而明确的法律监督属性,体现在机构设置上,西方国家检察机关或附设于行政机关(美国联邦检察机关附设于司法部),或附设于法院(法国、德国将检察机关附设于法院,检察机关被视为“准司法机关”),体现出或行政,或司法,或司法行政双重属性。

3.就权能配置而言,我国检察权能配置广泛丰富

以2018年修订的人民检察院组织法第20条内容为基准,理论界和实务界对我国检察权的职权配置多有不同界分。有学者认为,我国检察机关的法律监督权主要包括三个方面,即国家公诉权(如提起刑事公诉,民事、行政公益诉讼权力)、诉讼监督权和司法审查权(如侦查监督权)。也有学者认为,检察审查是现代法治国家普遍建立的控权制度,检察机关的宪法定位可以通过检察审查的职能化、实质化予以支撑;新时代检察权主要是批捕、公诉职权,职务犯罪侦查职权,公益诉讼职权和监督职权。这些职权配置实际包含审查前置的要求,并呈现以检察审查为核心内容的样态(见图1)。笔者认为,对检察权的配置界分,同样不应忽视人民检察院组织法第20条第8项的规定,该条还赋予了立法提案权和参加其他法律活动的职能。可以说,无论以何种标准界分检察权能,我国的检察权均具有权能配置广泛,且效力及于国家全域的普遍适用性和拘束力。


(三)体现社会主义检察制度改革发展的持续性、目标导向性和实践性

1.检察制度依规划分阶段持续创新发展

当代中国检察制度始终在改革探索中自我完善和发展。按照中央统一部署,检察机关从恢复重建至今经历了三个阶段的改革:第一阶段(1978—2002年),检察机关自发推动改革,为检察制度恢复重建和开拓发展奠定基础;第二阶段(2003—2012年),按照中央统一部署协调推进检察改革,检察机关的法律监督职能进一步健全和完善;第三阶段(2013—2018年),以落实司法责任制为核心的检察体制改革向纵深推进,中国特色社会主义检察制度主体框架基本确立。通过自身的持续改革,不断增强检察制度的生机和活力,也推动检察理论体系和中国特色社会主义检察制度、司法制度不断发展和完善。

2.检察改革问题导向和目标取向明晰

在检察制度改革创新中,坚持检察机关的宪法定位,将强化法律监督作为检察机关的立身之本,牢牢把握法律监督这一根本属性,遵循司法活动的一般规律,尊重检察工作自身的规律,坚持“从问题中来,奔着问题去”,探索法律监督的特点和运行规律。党的十八大以来,检察机关以解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题为导向,以建立和落实权责统一、权责明晰、权力制约的司法权运行机制为核心关键,坚持顶层设计与鼓励基层实践创新相结合、统筹推进与重点突破相结合,不断破除体制性和机制性障碍,其法律监督的质量、效率和检察公信力明显提升。

3.检察改革立足国情并根植实践特色明显

从马克思主义法学理论中国化的高度来设计、推进和检验检察改革。首先,改革立足检察工作实际。针对我国检察工作的特点与实际情况,区分检察权与其他国家权力质的差异,厘清与其他国家检察权的异同,把握不同层级检察机关职权运行、队伍管理和机构设置等方面的特点,由此设计检察改革的方案和路径。其次,改革坚持试点先行(地方实践先导)。将试点改革视为社会科学研究方法中实验研究的一种具体表现形式和推动司法改革的重要甚至必备的手段,以实践来检验改革的成效。经由这种“自发分散到整体规划”的在试点内嵌入规范的实验研究,克服“立法推进主义”的不足,而取用“司法推进主义”,通过改革试点与实验研究的良性互动,再由最高检察机关从中央层面总结部署推广,逐步形塑中国的诉讼模式和司法制度。最后,改革注重突出重点,统筹推进。牵牢司法责任制改革的“牛鼻子”,从人员管理、职业保障、诉讼制度改革等深层次统筹推进配套机制改革,建立健全检察权运行新机制。

三、中国特色社会主义检察制度的优势

习近平总书记强调,一个国家实行什么样的司法制度,归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度,关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题。中国特色社会主义检察制度的优势主要体现在三个方面:一是基于社会类型质的差异,与之相匹配的检察制度有所不同,而社会主义检察制度的价值取向具有优越性;二是我国的检察制度不仅具有制度供给优势,还具有将制度优势提升制度执行能力的优势,可将制度功能转化为国家治理效能和自我完善能力;三是我国的检察制度具有自我革新的开放特质,总是能够因应时代新问题和人民司法新需求而不断改革完善。

(一)中国特色社会主义检察制度的价值追求:坚持“人民中心主义”的价值取向

中国特色社会主义检察制度是在中国特定历史传承和文化传统背景下,在新中国建设和改革发展的基础上长期实践、渐近改进的结果。而在历次检察制度革新中,始终有一条不变的主旋律,即坚持“人民中心主义”的价值取向。

1.以人民主权作为我国检察制度的逻辑起点

中国特色社会主义法治坚持人民在社会主义国家法治建设中的主体地位,将“以人为本”作为社会主义法治建设所必需和衡量法治建设成效的根本标准,并基于马克思、恩格斯人民主权的逻辑起点和民主监督思想,将社会主义检察制度作为通过组织化、制度化、法制化的法律监督来实现社会主义民主,防止权力异化和腐败的重要手段。根据人民检察院组织法第2条第2款,检察机关通过“行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序……维护国家利益和社会公共利益……保障中国特色社会主义建设的顺利进行”。该规定明确揭示我国检察机关的任务是巩固社会主义法制和保障权益,检察监督的本质和基本任务是为人民实施监督,体现出鲜明的为人民服务的宗旨,具有厚重的人文底蕴和以人民为中心的鲜明价值取向。

2.以高质量检察产品满足人民法治需求

在精准履职办案中主动回应法治领域民生关切诉求,紧盯群众反映强烈的食品药品安全、环境资源保护、国有财产和英烈权益保护问题,探索扩大“等外”公益保护范围,推进并完善公益诉讼工作制度。还通过提出立法建议、发布司法解释和指导性案例、进行个案请示答复等方式,着力解决“国家司法机关公正司法的正义供给,全体民众自觉守法的秩序供给等”,及时满足新时代人民群众对司法工作的新要求、新期待。通过创建“群众信访件件有回复”信访工作制度、“案—件比”办案质效评价标准、检察案例指导制度,建立重大敏感案件常态化介入指导机制等,不断提升检察履职能力,全面加强和改进检察工作。

3.以优秀传统法律文化引领司法治理

在法理层面融合中国优秀传统法律文化与当代中国法治实践,因势利导用好司法政策和指导案例,引领社会价值观和司法进步。如“昆山反杀案”“福州赵宇见义勇为案”等系列正当防卫典型案例,昭示“法不能向不法让步”;民事诉讼和执行活动监督“不是你错我对的零和博弈,也不是高人一等”,要“树立双赢多赢共赢的理念”“共同维护司法公正、提高司法公信力”;“邻居好,赛金宝”的睦邻理念,助力检察官促邻里纠纷和解,这些典型案例的办理不仅合法合理合情,符合群众期待,有效维护了司法权威与社会稳定,还蕴含着中国朴素的正义观、是非观与“和合”文化,并透过纸面的法律条文,体现了检察机关追求司法办案“三个效果”有机统一的思想,彰显了司法的宽度与温度。

(二)检察制度的供给优势及其社会治理能效的转化:基于制度设计及其运作情况的分析

社会治理的理想状态是良法善治。国家治理体系和治理能现代化,既涉及对国家各领域治理的体制机制、法律法规等制度性安排,也关涉运用国家制度治理社会各方面事务的能力要求,其核心内容和关键环节是国家治理法治化。我国从检察权保障、运行和控制的角度,对检察制度及工作机制作了系统设计,切实将制度优势转化为制度执行优势和社会治理效能,保障了国家和社会大局的稳定,为提升国家治理贡献了中国智慧和中国方案。

1.国家主导下科学的权力配置体系及检察权运行机制

(1)在国家制度层面上的权力保障设计。宪法中明确检察机关作为国家法律监督机关的定位,进而以基本法律赋权形式,确定检察权的权力配置、职责任务、运行模式等,保障和规范了检察权依法运行。依法设立与我国国体和政体高度契合的检察机关组织体系,确保检察权具有普遍适用效力,避免因检察机关的层级递降性和地域分散性等引起法律和司法政策适用的差异。这与其他国家的检察制度迥然有异。在英美法系、大陆法系主要国家,实行松散的联邦制政体和“双轨制”的检察制度,尤其是两个检察系统之间各自独立、平行运作,无隶属、监督或指导关系,不仅导致了检察权权力配置、适用范围的不一致,还因职权交叉和责任不明,导致了检察权的差异化适用和司法政策的差异性。

此外,我国基本的诉讼制度和检察工作制度都是在党的领导下统筹设计、一体运行,确保了宪法价值的实现和法秩序稳定。如,通过民事法律监督活动对民事再审程序启动进行诉权化改造,形成独特的民事诉讼“3+1”审理(审查)模式,在“法院救济先行,检察监督断后”的权利救济路线图中,从制度设计上确保诉讼活动的规范有序和程序间的自洽兼容,对强化民事诉权保障和维护司法公正具有重要意义。又如,在公益诉讼制度的创设中,一方面积极借鉴国外公益诉讼制度的优长;另一方面充分研析美国公益诉讼中的“司法能动”“诉讼主体资格的司法立场摇摆”等所带来的困境,在此基础上从中央层面设计检察公益诉讼基本制度,有效避免了“公地悲剧”及公益诉讼的无序性和法律价值冲突。

(2)在职能定位方面的丰富权能配置。我国的检察机关除专司刑事公诉检控犯罪之外,基于其法律监督属性,还负责对由刑事检控衍生的刑事案件立案、侦查、审判和执行工作进行司法审查,并对特定案件享有指导侦查和案件侦查权,从而形成新时代“四大检察”“十大业务”检察权能配置。西方国家的检察官虽然“逐渐成为国家利益的代言人”,但该职能定位发生在刑事诉讼由自诉到公诉的转变过程中,且其核心职能在于检控犯罪,故其检察权配置多不及我国。如俄罗斯检察机关的监督职能,在法理上仅是参加法院案件审理,不具备审判监督功能。法国检察官分别对刑事诉讼、民事诉讼和其他司法行政主体拥有不同的权限,但不享有民事行政案件公益诉权,无权监督指挥预审法官调查犯罪的活动,无权监督民事生效法律文书的执行。德国赋予检察官指挥警察的权力,但禁止检察官监督法官,而且撤销了检察官的批准逮捕权,还削弱了检察官对民事诉讼的干预。英国、美国均将检察官的职责定位于追诉监控犯罪并控制刑事公诉,即便近年来检察权在刑事侦查指挥权力方面有所加强,但其权能范围明显弱于我国检察机关的权能范围。

(3)在权力行使方面的完善运行机制。我国在检察长负责制、上命下从组织原则和检察权一体化运行机制基础上,创设了案件复核制度、案件请示制度、抗诉制度以及检察官办案组等各类行之有效的办案办事制度,形成了反应灵敏、高效运转的检察权运行机制,以此来统一指挥部署重要工作,协同履行法律监督职责。此外,在推进以落实司法责任制为核心的检察改革中,建立和完善了检察人员分类管理、检察官员额制、司法责任制、检察职业保障等一整套规范体系,初步建立了权责明晰、监管有效、保障有力的检察权运行新机制,进而在法律上予以确认。在履职办案中,坚持检察权法律监督属性、司法属性、行政属性、公益属性的一体化运作,促进检察业务全面协调发展,这种检察权的复合属性在公益诉讼中体现尤为鲜明。

2.我国检察制度的“中国之治”治理能效

(1)社会治理目标与履职实效。具体到社会治理层面,制度是治理的依据,治理是制度的实践,检察实践是检察制度设计与运作效果的最好“试金石”。2019年以来,在西方国家普遍因经济增长、贫富差距、党派纷争、民粹主义、种族歧视等问题引起暴力事件频发、社会撕裂加剧,国家制度和国家治理陷入前所未有的困境之时,我国检察机关凭借制度优势,在依法办案全面履职中取得了良好的社会治理能效。《2019年最高人民检察院工作报告》显示,2019年全国检察机关共批准逮捕各类犯罪嫌疑人1056616人,提起公诉1692846人,对刑事、民事和行政诉讼活动中的违法情形监督447940件次,立案办理公益诉讼案件113160件,办理了一批有影响力的案件,忠实地履行了法律监督职责。通过惩治犯罪维护国家政治安全和社会秩序,在司法办案中贯彻落实中央决策部署,主动服务打好三大攻坚战、平等保护各类企业合法权益、维护食品药品安全等,还通过强化诉讼活动监督、查办司法工作人员职务犯罪、强化律师执业权利保障等,维护司法公正公信。在借力借智共赢理念指引下,探索中国特色公益诉讼检察之路,力求在诉前实现维护公益目的作为最佳状态,促进社会矛盾的根源性化解,实现“案结事了政和”。

(2)司法价值追求与角色调适。我国检察机关代表和维护公益,立基于独特的法律监督权基本属性,建立系统的检察权运行机制,旨在通过专门法律监督来更好地实现“矫正的正义”。公正和效率是我国检察制度突出重视的价值追求。

一个面向是司法公正的有力保障。坚持用法治提升人民群众的公平正义获得感。首先,贯彻落实新时代全面依法治国方略,尊重“千案千面”,在批捕起诉、诉讼监督、司法救助中秉持检察权的司法属性,客观中立地审查案件,防止重配合轻监督、片面审查、“双重标准”,在司法制度、法律法规及司法政策同一适用的基础上,以公正文明司法维护司法权威与司法公信。其次,有效规制检察官的裁量权。系统评估美国的不起诉、诉辩交易和欧洲的刑事处罚令中检察官的自由裁量权鲜受制约审查,从而极易导致系统性的权力不平衡风险,以及诉辩交易制度的结构性缺陷和灾难性影响,通过分工、制约式的诉讼制度设计,实现对检察权行使的外部监督,在检察机关内部则对捕、诉等权力加强重点管控,严防权力失范滥用。最后,坚持案件的司法化审查标准。全面审视国外出现的检察官“非职业化”而致其服务于特定利益集团,出现政治化办案倾向(如“孟晚舟事件”、美检察官“索赔中国”事件等)等弊端,坚持以事实为依据、以法律为准绳履行监督职责,既以高度政治站位维护国家政治安全和司法主权,又不预设政治立场、不依据政治立场来处理案件。另一个面向是司法效率的有效提升。在犯罪率上升、民事行政诉讼案件趋增而法律监督资源承载有限的情况下,在检察工作领域努力形成可资参考借鉴的“中国效率”。首先,不断深化诉讼制度改革。检察机关通过积极推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合,落实司法责任制缩减案件审批程序和审批在途时间等,实现办案的提质增效。其次,落实宽严相济的刑事政策,实行替代性刑事诉讼程序。依法对“当宽”刑事案件实行非罪化、非监禁化、非司法化处理,充分发挥检察官在认罪认罚从宽制度中的主导作用,准确定罪求刑并建议法院适用速裁程序,节约并提高司法资源的使用效率。《2019年最高人民检察院工作报告》显示,至2019年12月,认罪认罚从宽制度的适用率达83.1,量刑建议采纳率为79.8;一审服判率为96.2,高出未适用刑事案件10.9个百分点,有力促进了矛盾化解、社会和谐。最后,在检察机关上命下从组织原则和检察权一体化运行机制基础上,及时制定、发布司法解释和规范性文件,解决实践中的法律适用、办案机制建设等难题,促进办案、办事质效提升;常态化编制发布指导性(典型)案例,充分发挥案例实现“个案正义”的需要,发挥其释法说理、宣传教育、指导办案等方面的作用,如“昆山反杀案”办理,对后续系列正当防卫案件的提前介入、案件定性、舆论影响等均发挥了积极影响。

(3)检察履职与社会治理创新。检察机关不仅对因犯罪而严重受损的公共利益、因公益保护主体行为失范或救济缺位而受损的公共利益予以修复和救济,还通过积极参与社会治理维护社会公共利益。

首先,坚持参与社会综合治理。将“防未病、化欲病、治已病”作为新时代法治建设的要求,把惩治和减少犯罪作为提升社会治理效果的目标。坚持惩治和预防犯罪并重,通过刑事合规、法治宣传等工作防范和化解潜在社会风险,提升犯罪预防成效。在案件办理中,对涉及社会治理方面的制度不健全、管理不到位、怠于履职等问题,及时向有关单位制发检察建议并跟踪问效。如最高人民检察院“1号检察建议”发出后,教育部制定了加强幼儿园、中小学校园安全建设,有效预防和减少教职员工性侵害幼儿园儿童、中小学学生违法犯罪的工作方案,并全面启动整改工作。

其次,适时调整司法政策。通过对办案大数据进行研判分析,预判案发态势并及时调整工作重点。在严重暴力犯罪(重刑率)下降、新型危害经济社会管理秩序犯罪上升的社会发展新阶段,最高人民检察院准确把握刑事犯罪从立法规范到司法追诉的深刻变化,积极更新刑事检察理念、调整检察政策,通过履行指控犯罪证明主导责任,全面落实宽严相济的刑事政策,常态化清理久押不决案件,做好刑罚执行监督等,以优质刑事检察工作为社会长期稳定和经济高质量发展保驾护航,并通过对“案—件比”等专项数据,对优化营商环境、助推脱贫攻坚、扫黑除恶专项斗争等重点工作数据分析研判,对检察工作重点提出务实精准的对策建议,既规范检察办案,又推进社会治理现代化。

最后,能动创新治理方式。我国的检察公益诉讼制度是检察机关主导、各方主体参与的公益保护模式和多维交错的网状治理结构。现行的“双赢多赢共赢”理念、“诉前+诉讼”两阶化的程序构造有利于实现公益的集约化保护,这一工作理念、“诉前”建议来源于督促履职中的工作方法探索创新。此外,公益诉讼保护重刑事民事联动,借助刑事追诉成果拓展公益诉讼效果,有效缓解“刑民矛盾”,避免“国家能力悖论”,实现公益协同保护。2017年7月至2019年9月,检察机关起诉的刑事附带民事公益诉讼占比达77.82%。

(三)中国特色社会主义检察制度革新与完善:制度改革的持续性及前瞻性

中国特色社会主义检察制度是不断生长的生命体,其生命力源于开放融合、自我革新。在党的领导下,多年来检察机关持续进行系统性制度改革,使新时代中国检察制度在不断创新中发展并趋于成熟。

1.稳定推进检察制度改革发展

坚持党对检察工作和检察改革的绝对领导,将“依法独立行使检察权,建设公正高效权威的社会主义司法制度,为维护人民群众合法权益、维护社会公平正义、维护国家长治久安提供可靠的司法保障”作为改革的根本目标。中国特色社会主义制度具有鲜明的“人民中心主义”的特征,且检察工作不受“政党性”因素影响,不受检察官“独断性”行为影响,确保检察机关能够在党的领导下,自觉置身于国家治理体系、中央司法改革顶层制度设计和整体框架体系内,坚定不移地走中国特色社会主义法治道路,并做好检察体制改革的顶层设计和分层对接,将中央全面深化改革特别是深化司法体制综合配套改革的各项任务在全面推进改革中落实到位。在改革进程中,统筹制度改革和制度运行,保持政治定力和改革创新的统一、问题导向和目标导向的统一,始终坚持司法为人民群众服务,以公众立场来思考司法作为的理念,不断提升公众检察改革的参与度、感知度、获得感和满意度。

2.持续优化检察权运行方式

在明确检察改革根本目标的基础上,将辩证唯物主义的对立统一规律嵌到检察权运行之中,把构建科学的检察权运行方式作为系统性工程持续推进。近年来,最高人民检察院围绕检察官履职能力提升、检察权运行规范和运行保障,推行了一系列改革。在检察机关内部,推行司法责任制,突出检察官司法办案的主体地位,建立健全权责统一的检察权运行机制;推动省级以下检察院人财物统管改革,探索开展巡回检察、跨区域设置检察机构、特定案件集中管辖等,努力克服司法地方化现象;实行检察一体化并建立干预过问案件报告制度,形成下级检察院有效抵御不当干扰的体制保障;实行领导干部带头办案,建立检察官司法档案,健全检委会工作运行机制,颁布检察机关执法工作基本规范,全面整合规范执法办案各环节的流程,强化检察机关内部管理。对外,主动接受监督制约,通过深化检务公开、实行申诉案件听证、不起诉案件公开审查等,不断增强检察工作的透明度。这些改革举措持续而体系地优化了检察权运行方式。

3.检察改革的方案优化与路径选择

一方面,从权力复合属性来看,检察权兼具法律监督属性、司法属性、行政属性和公益属性,检察权多重属性的兼容与优化配置为检察制度改革提供了基本思路和方案选择。即,用检察权属性理论分析某一项检察职权,既可以在纵向上提供原则性的改革方向,也可以通过横向比较其他职权的属性强弱,验证制度设计是否存在总体失衡的情况,从而推动检察改革不断深入。另一方面,从检察职能来看,我国检察工作形成“四大检察”“十大业务”新格局,监督对象主要指向各司法及行政主体的履职行为及其权力运行状况,检察监督权贯穿三大诉讼活动的全过程。因此,能否促进“四大检察”的全面协调发展和对三大诉讼立、审、执进行全面充分监督,是验证检察工作贯彻执行全国人大关于“更好发挥人民检察院刑事、民事、行政、公益诉讼各项检察职能”新要求,检验检察改革是否实现做优刑事检察优、做强民事检察强、做实行政检察实和做好公益诉讼工作目标的重要标杆与尺度。

四、结语

习近平总书记指出:“制度优势是一个国家的最大优势。制度的生命力在于执行,必须强化制度执行力,同时加强对制度执行的监督,确保制度时时生威,处处有效。”当代中国检察制度是中国共产党和中国人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,是中国特色社会主义制度的重要组成部分,它肩负完善和发展中国特色社会主义司法制度,服务和保障“中国之治”的特殊职责使命。中国特色社会主义检察制度遵循现代政治与治理的基本原则,在价值取向、制度运行和自我完善等方面显示出了强大的生命力和优越性。准确把握新时代中国特色社会主义检察制度的本质特征和优势,既可使我们更加坚定中国检察制度自主发展的道路自信,也可为我们持续巩固和发展新时代中国特色社会主义检察制度,推动“中国之治”成功经验上升为系统性制度成果,实现国家治理体系和治理能力现代化提供根本遵循。

桂万先  江苏省委全面依法治省委员会办公室秘书处处长,中国法治现代化研究院特邀研究员,法学博士;
姜    奕  扬州市人民检察院检察官

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