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集中管辖跨行政区划公益诉讼检察实践
2020-04-18   作者:朱小芹 王志民 王笑男 /文    来源:《中国检察官》杂志
摘   要 :因环境行政执法权受地域行政区划和地方行政法规等限制,在涉及跨地域环境侵害行为时,行政执法和行政处罚尤显力不从心。通过对北京、上海、河南、湖北等地检察机关开展跨行政区域公益诉讼实践的分析, 提出应实行省内跨行政区划公益诉讼集中管辖、设立跨行政区划公益诉讼巡回检察院以及跨行政区划公益诉讼 专门检察院的建议。

关键词 :集中管辖 跨行政区划 公益诉讼
 
一、跨行政区划公益诉讼检察实践样本
(一)北京实践样本
       2014 年 12 月 30 日揭牌成立的北京市人民检察院第四分院(以下简称北京四分院)是跨行政区划检察改革试点院。2018 年 6 月,北京市人民检察院出台《关于北京市检察机关调整内设机构分工优化职能配置的实施意见》,明确建立“基层院调查取证—四分院审查起诉—市院统筹协调”为特点的民事公益诉讼集中办理工作模式,同时北京四分院集中管辖县以上人民政府为被告的行政公益诉讼案件,办理了北京首例水污染公益诉讼案件、首例大气污染公益诉讼案件、首例危害食品药品安全公益诉讼案件以及京津冀跨省的公益诉讼案件,均取得良好的社会效果和法律效果。同时, 北京四分院积极探索推广涉铁路公益诉讼工作模式, 立足“跨”和“特”,构建京津冀一体化公益诉讼模式。2018 年,铁检北京院、铁检天津院、铁检石家庄院全部实现行政公益诉讼零的突破。2019 年,北京市人民检察院敬大力检察长提出“跨行政区划检察改革、公益诉讼集中管辖、复合型专门监督”三大核心职能定位, 为推动北京四分院检察改革和事业发展进一步指明了方向。

(二)上海实践样本
       2014 年 12 月 28 日,上海市人民检察院第三分院(以下简称上海三分院)作为跨行政区划检察改革试点院成立,通过“一次规划、分步实施”工作模式,将新增管辖的环境资源、食品药品等刑事案件一审案件集中由上海铁检基层院办理。随后,2016 年,上海市人民法院第三中级法院重点推进了跨行政区划“集中管辖”,把四个基层试点法院的行政庭“整建制”统一收编入上海铁路运输法院,将破产、公司清算、环境和生态、食药监督、铁路航空水路城市轨交等大交通运输类案件都统一集中交给上海铁路运输法院审理。与此相对应,上海三分院集中管辖环境和生态、食药监督、铁路航空水路城市轨交等刑事案件。目前,上海三分院拟提出“长三角区域长江航运公安分局办理的环境资源类刑事案件,由铁路运输检察院集中管辖,二审由上海铁路运输检察分院办理 ;办理上述案件过程中, 发现的公益诉讼案件线索,根据级别管辖规定由相应铁路运输检察院管辖”建议报告。[1]
(三)河南实践样本
       2018 年3 月始,河南省检察机关依托郑州铁检分院、郑州、洛阳铁路运输检察院开展“依托流域、立足环境保护开展河南跨流域环境资源保护检察机关设置工作”。河南省检察院、省公安厅、省法院于 2018 年 12 月制定《关于黄河干流河南段环境资源公益诉讼案件管辖若干问题的规定》《关于黄河干流河南段环境资源刑事案件管辖若干问题的规定》。黄河干流河南段环境资源刑事案件的管辖以属地侦查、集中审查、对口审判为原则,由郑州铁路运输检察分院和郑州铁路运输检察院、洛阳铁路运输检察院集中受理黄河干流河南段环境资源刑事案件。严重危害黄河干流河南段环境资源的其他刑事案件,经河南省人民检察院指定管辖, 可以由郑州铁路运输检察分院办理。郑州铁路运输中级法院和郑州、洛阳铁路运输法院分别受理依法提起的环境资源刑事案件、公益诉讼案件,依法履行审判权。目前,河南省政府、省发改委已正式批示在郑州铁路运输检察分院加挂“郑州黄河环境资源保护检察分院” 的牌子,郑州铁路运输中级法院加挂“郑州黄河环境资源保护中级法院”的牌子。至此,环境资源、生态保护检察公益诉讼由跨行政区划集中管辖向设立“环境资源保护检察院”和“环境资源保护法院”的司法机关设置迈进了一大步。
(四)湖北实践样本
       第一,民事公益诉讼集中管辖和行政公益诉讼“一案一申请”指定管辖。2015 年《湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院关于检察机关提起公益诉讼管辖等问题的座谈会议纪要》中规定,对湖北省境内长江、长江支流水域污染环境损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼的,由湖北省人民检察院武汉铁路运输分院向武汉海事法院提起民事公益诉讼。2018 年 11 月,湖北省人民检察院党组会研究决定将湖北省内 7 类案件交由湖北省铁路检察机关管辖,其中包括 5 类公益诉讼相关案件 :(1)湖北省境内长江、长江支流水域环境污染民事公益诉讼案件 ;(2)由湖北省办理的跨省域环境资源领域公益诉讼案件 ;(3)湖北省内跨市州的环境资源领域公益诉讼案件 ;(4)以市、县两级人民政府为监督对象的行政公益诉讼案件 ;(5)省院指定的其他公益诉讼案件。明确了案件补证工作以移送院为主、起诉院配合, 出庭工作以起诉院为主、移送院配合,出庭人员中要有移送院检察官参加的协作机制。
       第二,跨省协作建立鄂湘赣三省长江保护协作机制。2018 年 11 月,湖北、湖南、江西省人民检察院签署《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》,共同加强长江、湘江、赣江等流域及鄱阳湖、洞庭湖、梁子湖等重点湖泊生态环境司法保护,加大对跨省倾倒污染物、违法采砂、违法捕捞等打击力度。
       第三,跨省市协作建立长江支流协作保护机制。湖北省十堰市检察院与河南省南阳市检察院,陕西省商洛市检察院与安康市检察院就汉江南水北调中线工程水源区跨区域环境资源刑事案件和公益诉讼案件的调查取证、移送起诉、起诉等问题形成协作机制。
       第四,建立跨区域林业环境保护协作机制。神农架林区检察院、竹溪县检察院与重庆市巫溪县检察院、陕西省镇坪县检察院与相关林业部门建立渝陕鄂四地九部门跨区域林业环境保护协作机制,重点打击神农架国家公园内林业违法犯罪,共筑长江生态保护屏障。
       第五,跨区划四个检察院签订长湖生态保护协议。2019 年 10 月,湖北省荆州市所辖荆州区、沙市区和荆门市所辖沙洋县以及潜江市四个检察院签订《长湖生态保护协议》。
       第六,建环漳河水库生态屏障。宜昌市远安县检察院、当阳市检察院与荆门市东宝区检察院、襄阳市南漳县检察院会签《关于建立环漳河水库跨区域生态环境保护公益诉讼协作工作机制的意见》。
       第七,拟建立跨区划汉江流域、酉水河生态保护协作机制。襄阳、十堰市检察院拟与河南南阳、陕西商洛、安康市检察院就汉江流域环境资源保护建立覆盖流域更广、措施更细的检察公益诉讼协作机制。来凤县检察院拟与湖南龙山县检察院就酉水河生态保护建立协作机制。
       第八,由上级检察院统一指导协调跨区域案件办理。湖北省检察院指导武汉市江夏区检察院办理武汉、咸宁河流南宁港跨区域水体污染公益诉讼案。宜昌市检察院指导三个区院办理长江支流柏临河污染案,推动当地政府开展综合治理,累计投资达 6 亿余元。
 
二、集中管辖跨行政区划公益诉讼实践分析
(一)北京样本分析
       一是公益诉讼案件集中管辖系统性、协调性不足。目前,刑事附带民事公益诉讼案件仍由各区院办理, 影响了北京四分院民事公益诉讼集中管辖的优势。行政公益诉讼案件的二审管辖仍未明确。北京四分院拟进一步推动明确环境、食药刑事附带民事公益诉讼案件集中由铁检北京院一审管辖,二审北京四分院管辖, 各区院办理的行政公益诉讼案件二审集中由北京四分院管辖。
       二是公益诉讼案件集中管辖向基层延伸不足,未能将基层铁检院纳入试点范围,两级院没有形成上下贯通的跨区划管辖。目前三个铁检基层院管辖的案件仍集中在涉铁领域,对涉及环境、食药等领域的公益诉讼案件需要进一步跨“京津冀”协同办理,逐步打造两级四院跨区划检察改革配套体系。
三是推动环境资源类、食药类、森林资源类及知识产权、涉互联网的刑事案件由北京四分院集中管辖。拟协调北京市高级法院、北京市公安局,将各区院、分院办理的上述案件,通过指定、会签文件等形式, 实行类案集中管辖。
(二)上海样本分析
       第一,环境、食药类刑事案件由两级院集中管辖, 跨行政区划改革覆盖基层院,形成分院、基层院二级“贯通”。第二,案件管辖已形成对海事法院、知产法院、金融法院等专门法院进行检察监督的新格局。第三,跨行政区划公益诉讼案件没有集中管辖。第四, 拟提出长江三角区域长江航运公安分局办理的环境资 源类刑事案件,由铁路运输检察院集中管辖,二审由上海铁路运输检察分院办理。在办理上述案件过程中 发现的公益诉讼案件线索,根据级别管辖的规定由相 应铁路运输检察院管辖。由点到面,进而形成“跨省域” 案件的完整诉讼体系。
(三)河南样本分析
       第一,对黄河干流河南段环境资源公益诉讼案件、环境刑事案件集中管辖,形成依托郑州铁路运输检察分院以及郑州、洛阳铁路运输检察院,分院、基层院两级贯通,环境类案件集中管辖全覆盖。第二,河南省公安厅、省检察院、高级法院共同出台有关刑事案件、公益诉讼案件管辖的规定,突出了改革的系统性、协同性和全面性。第三,开展设立“黄河跨流域生态环境资源检察机关”的有效尝试,实现在郑州铁路运输检察分院加挂“郑州黄河环境资源保护检察分院” 牌子,在郑州铁路运输中级法院加挂“郑州黄河环境资源保护中级法院”牌子,集中管辖环境资源类案件。第四,积极探索铁路公共安全公益诉讼“等外”案件办理,有效消除危及高铁运营安全的重大隐患,帮助地方政府化解矛盾问题。第五,集中管辖中的实践困难。环境刑事案件每办一起异地跨区划案件,需要与当地公安机关沟通羁押、远程提审等衔接问题。公诉环节需要与法院协调,特别是涉及刑事附带民事公益诉讼案件,需要报省检察院批准,在协调省高级法院后, 指定铁路中级法院办理。同时,公益诉讼案件异地发现线索难、调查取证难,需要与当地检察机关密切协作, 需要与当地政府、行政部门、行政相对人做大量的协调沟通工作。
(四)湖北样本分析
       湖北通过水陆与四川、陕西、河南、湖南、贵州、江西、安徽、江苏等省相通,有“九省通衢”之称, 岸线长、流域广,跨长江干、支流公益诉讼案件跨区划办理独具特色,体现出“三跨”:
       一是跨区划集中管辖。通过会议纪要和省检察院的指定,将跨省域、省内跨市州和省内环境资源领域民事公益诉讼集中由武汉铁路运输分院管辖,向武汉海事法院提起民事公益诉讼 ;以市、县两级人民政府为监督对象的行政公益诉讼案件及省院指定的其他公益诉讼案件,由武汉铁路运输分院管辖,向武汉铁路运输中级法院提起诉讼。
       二是跨省域、跨市区域协作机制。如鄂湘赣三省长江保护协作机制,环漳河水库跨区域生态环境保护公益诉讼协作工作机制,跨区划汉江流域酉水河生态保护协作机制,襄阳长江支流协作保护机制等。
       三是跨区划协调联动。协调不同行政区划案件办理机制,明确案件补证工作,以移送院为主、起诉院配合 ;案件出庭工作,以起诉院为主、移送院配合, 出庭人员中要有移送院检察官参加的协作机制。
(五)小结
       综上,不打破行政隶属、不打破行政边界,通过集中管辖、跨域协作机制、跨域联动协调办案等方式解决司法实践中存在的跨行政区划公益诉讼案件困境, 契合生态环境一体化保护的理念,可以更好排除地方保护主义和行政权力干扰,保障检察机关依法独立公正行使职权。同时,还要看到跨行政区划公益诉讼案件集中管辖也会面临新的问题,比如诉讼便利问题, 异地取证、羁押、提讯问题,公安、检察院、法院的管辖协调一致问题,环境损害赔偿案件执行与监督问题,环境修复资金管理与使用问题等。

三、跨行政区划环境公益诉讼改革存在的困难
       第一,地方政府对跨行政区划环境公益诉讼集中审理工作存在不同认识和误解。从根本上讲,政府是保护实现公共利益的核心,但政府的作用又是多重的, 不排除有的地方政府、行政机关及其工作人员为了经济、权力和政绩的追求以及因为人情关系等因素,排斥由外省市司法机关审理本地案件,存在对外地检察机关来当地调查不配合不支持等现象,也会有个别行政机关担心成为行政公益诉讼的被告会影响形象、影响政绩,不希望当被告。
       第二,在检察系统内部存在办理跨行政区划环境公益诉讼案件的畏难情绪和诸多现实困难。跨行政区划公益诉讼案件大都具有案情复杂、专业性强、案件周期长、异地取证难、固定证据难、鉴定难等多种困难, 办理异地案件因地缘环境不熟悉,还可能会遇到各种各样的其它困难,再加上公益诉讼案件成案率低、办案周期长,需要长期出差办案,可能会发生办案经费、办案时间精力“投入大”而“产出少”等畏难情绪。
       第三,办案力量专业培养和统一调配问题。环境公益诉讼案件涉及水、空气、土壤、噪声、光照等环境介质,涉及化学、物理、生物、基因、放射性等科学知识,对因果关系的确定、损害结果鉴定、损害赔偿数额确认等都需要专业人士的辅导,多数检察人员在环境资源、生态保护方面专业知识储备不足,专业
化办案能力不足,跨行政区划办理案件遇到的专业方面的困难十分突出。
       第四,与地方侦查机关衔接问题。跨行政区划公益诉讼案件可能会涉及少则数家、多则数十个跨区划的县、市公安机关,实际办案中存在大量的沟通协调问题,同时涉及异地羁押、远程提审、后续公诉等问题。特别是刑事附带民事公益诉讼案件,刑事与民事不属于一个层级管辖,或不属于一个地区管辖的案件比较多,大量的协调沟通或指定管辖等工作不利于公益诉讼案件的及时办理。

四、跨行政区划公益诉讼集中管辖制度设计
(一)跨行政区划公益诉讼指定管辖、集中管辖重要价值
       1. 实现检察公益诉讼案件办理专业化。由于环境资源案件、食品药品案件的专业技术性高、复杂程度高, 按照最高人民检察院关于改革的总原则“突出专业化 建设,促进专业能力提升”的精神,通过跨行政区划公益诉讼案件的集中办理可以达到张军检察长提出的 “通过专业化的实践与规律探讨、遵循,让检察官对专门办理的这一类案件的过去、现在和未来有整体认识、系统把握,让每个办案人员都能有标本兼治的大局观, 有更多工匠成长为大师”的队伍专业化建设目标。
       2. 避免管辖争议,减少一案一指定。环境公益诉讼案件的管辖连接点包括污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地。依据民事诉讼管辖原理,在有多个被告的情况下,只要其中一个所在地符合案件诉讼事由及相应的管辖连接点即符合法律规定。由于环境公益诉讼案件的特殊性,特别是跨行政区划的环境污染案件,往往环境污染发生地、损害结果地、被告住所地不在一个行政区划内,环境监管部门可能涉及多个,且多地都有管辖权,易引发管辖权争议,在司法实践中办理这类案件可能同时需要适用管辖权转移、指定管辖和集中管辖等多种管辖规则, 而集中管辖属于强制管辖,将跨行政区划公益诉讼案件统一集中于“跨行政区划检察院(法院)”管辖可以有效避免管辖权争议。
       3. 与法院设立专门环境资源审判机构改革相契合。从最高人民法院于 2014 年设立环境资源审判庭始,截止 2019 年 6 月,全国共有环境资源审判机构 1201 个,其中环境资源审判庭 352 个、合议庭 779 个、巡回法庭 70 个。23 个高级人民法院、149 个中级人民法院和128 个基层人民法院设立了专门环境资源审判庭。[2]
2014 年 7 月最高人民法院发布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》提出,探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构, 实行对环境资源案件的集中管辖,有效审理跨行政区划污染等案件。2019 年 6 月最高人民法院发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》明确了生态环境损害赔偿诉讼案件的受理条件及其与环境民事公益诉讼的衔接等规则。
       4. 有利于减少地方保护和地方干扰。十八届三中全会、四中全会提出,要探索设立跨行政区的人民检察院和人民法院,办理跨地区案件。顶层设计建立与行政区划适度分离的司法管辖体系,保障依法独立行使检察权和审判权,构建普通案件在行政区划检察院法院办理,特殊案件在跨行政区划检察院法院办理的新型诉讼格局的初衷就是为了维护司法公正,去除地方干扰和地方保护。行政公益诉讼的被告是具有行政主体资格的行政机关或依法律、法规、规章授权的组织, 其违法行使职权或不作为,由检察机关督促其依法履行职责。《环境保护法》第 6 条第 2 款规定,“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,并在限期达标、生态保护红线、农业农村环境、海洋环境、城乡建设等领域具体明确了政府的相关环境职责。在生态环境和资源保护实践中,各有关部门基于自身职责承担特定自然资源或者环境要素的保护管理责任,因此环境行政公益诉讼的被告既可能是单一被告,也可能是共同被告。环境保护、水利、林业、草原、建设、城管等行政部门都有可能成为被告,当地政府也可能成为被告,特别是以政府为被告的案件,易发生地方保护和地方干扰,由跨行政区划检察院和法院集中办理,契合中央设立跨行政区划司法机关改革的初衷。
(二)集中管辖跨行政区划公益诉讼实现路径
       任何改革最终都要系统集成、综合配套,也就是把体制、机制改革看作一个整体,避免改革举措各自为战,特别是司法改革需要公检法司目标一致、步调一致、协同推进,才能产生“联动效益”和“共生效应”,建议各地公安机关、检察机关与人民法院沟通协商达成管辖一致。
       1. 各省内实行跨行政区划公益诉讼集中管辖。各省根据本省地理区位、公益诉讼案件分布情况,通过指定管辖、提级管辖、集中管辖等方式,由 1-2 个分院、3-5 个基层院实现省内跨行政区划公益诉讼集中管辖。
       2. 设立跨行政区划公益诉讼巡回检察院。建议最高人民检察院经全国人大授权,在全国设立 6-8 个派出巡回检察机构。根据自然生态功能区按片区集中办理全国跨行政区划公益诉讼案件、跨省行政区划重特大、“特殊”敏感易受地方地府干扰的案件,同时可对全国最高人民法院 6 个巡回法庭办理案件进行巡回检察监督。
       3. 设立跨行政区划公益诉讼专门检察院。建议在条件成熟的地区,如以流域等生态系统或以自然生态功能区为单位区域,建立跨行政区划公益诉讼检察院。即可破除地方保护主义樊篱,合理分流技术性、专业性强的环境资源案件,提高诉讼效率,保障司法公正, 以期公益诉讼案件办理的专业化方向和公益诉讼司法制度设计在全国层面上的顶层设计的创新实践探索。可在黄河干流流域 9 省、长江流域 11 省、京津冀地区、长三角地区、珠三角地区、粤港澳大湾区,先行构建环境生态保护检察院和法院,即环境资源、生态环境刑事、民事、行政、公益诉讼集中管辖审理。


* 北京市人民检察院第四分院党组书记、检察长[100071]
** 北京市人民检察院第四分院党组副书记、副检察长[100071]
*** 北京市人民检察院第四分院第五检察部检察官[100071] 

注释 :
[1]参见徐燕平、韩东成 :《当前跨行政区划检察改革面临的若干问题与对策建议》,《华东检察决策参考》2019 年第 5 期。
[2]参见《环境司法守护蓝天碧水》,《经济日报》2019 年 10 月 30 日。
 

[责任编辑:欧阳梦嘉]