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检察机关试行公益诉讼网格化管理之探索
2020-04-20   作者:上海市闵行区人民检察院课题组
摘  要 :目前,我国检察机关公益诉讼面临案件线索获取来源单一、公益诉讼宣传力度不足的困境。为解决这一困境,检察机关主动争取人民政府及网格化中心的支持与配合,借助智能化信息平台,打造网格化管理与公益诉讼互益共进的公益诉讼网格化管理工作模式。
 
关键词 :公益诉讼 网格化管理 信息共享
 
公益诉讼网格化管理的建立,把检察机关服务群众的要求落实到一线,把公益诉讼工作触角延伸至最基层,对于检察机关拓展线索来源渠道,充分发挥检察监督职能,促进法治政府建设具有非常重要的意义。推动公益诉讼网格化管理制度的完善,有利于提高线索成案率和调查取证工作的针对性,整体提升检察机关公益诉讼的工作效率。
 
一、当前检察机关发现公益诉讼线索的制约因素
 
(一)案件线索获取来源单一

公益诉讼工作与传统检察办案有很大不同,以往大部分案件都是检察人员等案上门,如公诉案件等公安移送审查起诉、民事行政诉讼监督案件等申请人来检察机关申请监督。目前,检察机关公益诉讼工作案源线索主要来自于外部的“两法”衔接平台、内部的办案部门线索移送、检察人员自行摸排、媒体网络报道、公民举报等渠道,获取线索信息面狭窄,途径闭塞, 手段单一,线索质量不高,严重制约了公益保护职能的全面履行。
 
(二)公益诉讼宣传力度不足

检察机关提起公益诉讼在法律上正式确立仅 2 年, 由于时间较短,检察机关在宣传力度和广度上还不够,社会各界和人民群众对公益诉讼制度的认知度不高,对检察机关提起公益诉讼的职能、性质不甚了解,即使身边发生了损害公益的违法行为,也不知道该如何投诉举报。公益诉讼宣传力度不足,群众知晓率低, 制约了检察机关公益诉讼案件线索来源,阻碍了依靠群众、发动群众共同保护公益合力的形成。
 
二、网格化管理在上海城市基层治理的应用
 
(一)城市网格化管理的动因
 
上海作为改革开放的排头兵和前沿城市,在社会经济迅速发展过程中,城市社会管理的弊端也逐渐显露出来。一是新形势下的社会问题突出。城市化快速发展带来了一系列社会问题,如非法占用土地、非法行医、占道经营、违规倾倒建筑垃圾等现象严重影响了社会秩序和公共安全。二是城市管理模式陈旧。上海长期以来一直延续着传统的城市管理模式,管理权责不清、各自为政,导致城市管理中出现的问题不能得到及时有效的处理。粗放型的传统城市管理模式已无法适应新时代的形势和任务,为解决这些突出问题, 适应城市化进程快速发展的需要,进行更加有效的城市管理和转变政府职能,上海最先在城市管理中使用了城市网格化综合治理体制,实现了城市管理制度的改革。
 
(二)城市网格化管理的应用
 
上海的城市网格化管理系统依托数字化平台,按照标准划分管理区域(即网格),由城市网格化综合管理中心委派网格员对责任网格内的部件和事件进行巡查,同时整合“12345”市民服务热线等市民群众投诉渠道,网格化中心根据问题性质移送至相应的职能部门进行处理。城市网格化管理系统具有数据化、智能化的特点,把“小格”编织成“大网”,将群众的切身利益与政府职能融入这张“大网”,推动管理型政府向服务型政府积极转变。以上海市闵行区为例,该行政区域内的城市网格化管理已经形成了集信息采集平台、运行机制和工作标准为一体的完整体系,实现专业工作部门和网格监督员联动的管理模式和信息资源共享系统[1],在全市具有先进性和示范性。
 
三、网格化管理在检察机关公益诉讼中的探索和实践
 
(一)网格化管理在检察机关公益诉讼中的应用
 
上海市闵行区人民检察院为解决公益诉讼工作“无米下锅”的状态,在寻找区内可借助资源的过程中了解到区网格化管理中心受理的众多投诉中,不乏与不特定多数人的利益,即“公益”相关。在依法保护公益、回应群众诉求这一点上,网格化中心与检察机关的工作目的是一致的。2018 年 8 月,上海市闵行区人民检察院与闵行区网格化中心会签了《关于网格化 + 公益诉讼信息共享机制的实施办法》,明确闵行区检察院依托于“闵行区大联动辅助决策平台”,创建全市首例网格化 + 公益诉讼信息共享平台。针对公益诉讼涉及的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权保护四个重点领域,以及可能探索的公共安全领域,量身定制登录查询端口,大大拓宽了公益诉讼线索发现渠道。2018 年 12 月,闵行区检察院在网格化 + 公益诉讼信息共享的基础上,优化升级,建立网格化公益保护观察员制度。聘任 14 个街镇 16 名网格联络员作为公益保护观察员,协助、支持检察公益诉讼工作,对外挖掘线索、对内助力宣传,进一步拓宽公益诉讼线索发现渠道。2019 年 9 月,闵行区检察院与闵行区网格化中心联合开展闵行区内现制现售饮水机的专项排查工作,由网格联络员对全区所有的现场制售水机进行全面排查,并将排查情况汇总后同步报送闵行区检察院,让公益诉讼检察官可以更加全面地了解全区现场制售水机的运营管理情况,为推进闵行区检察院下一阶段公益诉讼工作的推进打下良好的基础。
 
(二)网格化管理在检察机关公益诉讼中的作用
 
有效拓展线索来源渠道。闵行区检察院通过与网格化中心共建信息共享平台,充分利用该平台数据来源广、数量大、种类全、更新快的优势,全面及时掌握该区域内损害国家利益和社会公共利益的线索。截至 2019 年 6 月 30 日,闵行区检察院依托该平台提供的数据和信息,梳理获取公益诉讼案件线索 137 件, 占该院全部公益诉讼线索 80%。其中,生态环境与资源保护领域 126 件,食品药品安全领域 5 件,国有土地使用权出让领域 6 件。经实地调查走访与初步核查, 以行政公益诉讼案件立案 20 件,向行政机关制发诉前检察建议 6 件,行政机关均已回函并积极整改。目前, 该平台已成为闵行区检察院公益线索的主要渠道,为公益诉讼工作的开展打开了崭新的局面。
 
充分发挥公益保护职能。检察机关提起公益诉讼是法律赋予检察机关新的监督职能,是推进依法治国的重要举措,对优化司法资源配置、完善行政诉讼制度、推进法治政府建设有重要意义。闵行区检察院通过平台发现公益诉讼线索,立案后检察机关与行政机关共同分析研究解决方案,发现问题的根源所在, 大部分案件均在诉前程序得到解决。检察机关通过采用这一新型的工作方法,与行政机关形成合力共同推动公益保护,实现检察机关公益保护职能效果最大化。
 
深入推进法治政府建设。在平台上发现的有关公益问题,经“前端自治 + 后端共治”快速处置机制无法解决,且存在行政机关推诿、不作为,或怠于履行职责等情形的,闵行区网格化中心可向闵行区检察院及时通报。检察机关将依法向行政机关发出检察建议,督促其履行职责,行政机关不依法履行职责的,检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼制度是通过督促行政机关依法行使职权,实现对公共利益的保护,提起诉讼只是最终保障手段,根本目标是督促行政机关依法履职。通过闵行区网格化中心与闵行区检察院之间的信息互通、协同作用,将合力推动闵行区行政机关依法行政,切实解决群众诉求强烈的突出问题,进一步推进闵行区法治政府建设。
 
四、现阶段公益诉讼网格化管理存在的问题及完善建议
 
(一)现阶段公益诉讼网格化管理存在的问题
 
公益诉讼网格化管理处于初期阶段,在运行过程中还存在一些问题, 影响公益诉讼网格化管理发挥作用。
 
公益诉讼案件受理范围狭隘。由于检察机关公益诉讼受案范围受限,闵行区检察院只能对平台内的部分类型案件进行受理,平台内还有大量涉及其他公共利益保护领域的线索亟待解决。检察机关受案范围狭隘有两方面的原因 :一是法律明确检察机关可以通过提起行政公益诉讼的方式进行保护的只有特定领域受损的公共利益。二是我国现行法律法规频繁出现“公共利益”一词,却没有一部法律法规清晰界定或者解释何为公共利益。公共利益概念的界定是检察机关发挥公益保护职能的关键和前提,其概念的不确定性导致检察机关受理公益诉讼案件范围狭隘[2]。检察机关与外部沟通不畅。检察机关与外部沟通协调不畅,严重制约了公益诉讼工作的推进。一方面是与网格化管理中心深入沟通不足,检察机关对于平台中事实清楚的公益诉讼线索能够积极顺畅处理, 但对事实不清、无法确定是否属于公益诉讼受理范围的事件,检察机关与网格化管理中心深入沟通不足, 影响进一步判断,致使网格化管理不能充分发挥作用。另一方面是行政机关配合不够积极。公益诉讼工作开展过程中发现,行政机关对公益诉讼工作的重要性认识不足,没有充分意识到公益诉讼工作对于促进法治政府建设,依法保护公共利益的重要作用。
 
公益检察部门办案力量薄弱。现阶段检察机关通过平台办理公益诉讼案件取得了一些成绩,但也暴露出检察机关的明显不足和短板,特别是在业务能力上。鉴于公益诉讼案件涉及领域多元、知识面广、具有很强的专业性,公益诉讼工作的推进对检察队伍的专业化水平提出了更高的要求。公益诉讼检察干警普遍存在缺乏相关专业背景和知识储备问题,不会办、不敢办公益诉讼案件的情况时有发生 ;对行政机关的相关法律规定和规范性文件不甚了解,不知如何发现和收集线索,如何取证,在发出检察建议过程中如何与相关部门沟通协调等。
 
(二)完善公益诉讼网格化管理的对策
 
积极探索公益诉讼“等外”领域。根据《行政诉讼法》及相关规定,检察机关在履职过程中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或不作为的,检察机关有权提起公益诉讼。关于“等领域”之“等”的解释,从公益诉讼试点时期列举的三大领域发展为最终确定列举的四大领域来看,对于公益诉讼的案件范围应当是一个开放的领域,允许通过司法实践逐步拓展。将“等”解释为等内,就会扼杀这种开放性,与检察机关的法律监督职能不匹配,必将导致其它领域监督的疲软[3]。因此, 在法律明确规定“公共利益”的范围前,检察机关应当积极、稳妥、慎重地在法律规定的“等外”领域探索公益保护工作,围绕城市公共安全、生产安全、防灾减灾、大数据保护、个人信息安全、优秀历史建筑保护、金融安全、公共文化教育医疗卫生利益、垄断危害市场竞争等领域尝试开展公益诉讼工作,逐步推动公益诉讼形成“标准之诉”“制度之诉”。
 
加强检察机关对外沟通协作。(1)完善公益诉讼联络员制度。在网格化管理工作中,网格员是信息采集、反馈的重要环节,对区域情况有更深入的了解, 对上报的信息有着更直观的认识。完善公益诉讼联络员制度,能够让检察机关及时了解线索信息,也更容易协助检察机关梳理、挖掘出公益保护的重点。建立检察机关与网格化管理中心定期分析通报工作制度, 打造检察机关与网格化管理中心主动融入“网格化 + 公益诉讼”的工作格局,合力推动行政机关依法履职。推动公益诉讼联络员制度的完善,既是为了充分发挥网格员熟悉区域环境,了解群众诉求的优势,为检察机关提供案件线索,也是通过联络员参与公益诉讼办案帮助检察机关提高公益诉讼检察监督的针对性、精准度,以切实推动公共利益的有效保护。(2)加强与行政机关的沟通联系。一方面,进一步提高行政机关对公益诉讼的认识。公益诉讼不仅是检察机关新增的重要职能,更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,而且公益诉讼的出发点和落脚点都是公益保护,所以行政机关和检察机关的目标是一致的。检察机关应强化对公益诉讼工作的宣传,增进与行政机关的有效沟通。通过主动走访相关行政机关,摆明立场,检察机关就公益保护问题上双方目的的一致性与行政机关深入沟通,打消对立情绪,增进公益保护意识,达成公益保护共识。另一方面,行政机关发现问题及时整改。公益诉讼的核心在于公益保护,诉讼只是最后一道防线。在案件办理过程中,检察机关针对公共利益受损情况与行政机关反复沟通,找准问题症结,共商对策,促进多方联动,以形成公益保护合力。行政机关针对检察机关提出的监督意见,要深入剖析、及时整改,避免作为被告被动参与到诉讼中,以此逐渐形成与检察机关在公益维护方面的良性互动,实现对公共利益的有效保护。以专业化为目标加强自身建设。(1)开展公益诉讼培训,提升公益诉讼办案能力。打造一支懂公益、会调查、善办案的专业队伍,是公益诉讼检察队伍建设的目标。公益诉讼案件专业性强、涉及领域广,要求办案人员具有丰富的民事行政检察监督办案经验, 同时要熟悉各类行政法规,给办案人员带来了巨大挑战。因此要重视检察干警的业务锻炼,通过岗位练兵、专业培训、业务竞赛、个案讲评、模拟法庭、专项调研等方式,突出实务性和实战性,不断提高干警办理公益诉讼案件的能力。(2)巧借“外脑”,建立特邀检察官助理制度。聘请行政机关内相关专业领域的专业人士、专家学者担任特邀检察官助理,利用自身的行政执法实践和专业领域知识,协助检察机关解决公益诉讼工作中遇到的专业性问题,如参与走访调查、收集证据、技术鉴定,对公益诉讼线索进行分析研判, 围绕相关疑难问题、法律法规开展交流研讨等,为公益诉讼案件的办理提供“外脑”助力,实现机制、人员有机融合,提升公益诉讼办案的专业化水平,以及形成检察机关与专家学者、行政机关等共同维护国家利益和社会公共利益的格局。
 
随着我国社会主义法治化建设的不断加强,国家利益或社会公共利益受到损害时,公益问题成为社会焦点,引起社会的极大关注。检察机关提起公益诉讼是法律制裁损害公益行为的一项重要制度,不仅维护社会稳定,更是创建文明社会的做法。如何保障检察机关提起公益诉讼顺利进行,确保该制度取得实效, 是一个亟待解决的课题。通过上述分析,提出对策, 以便完善检察机关公益诉讼网格化管理制度上的缺陷, 进一步加强区域内网格化中心与检察机关之间的信息互通、协同作用,合力推动行政机关依法行政,切实维护好国家利益和社会公共利益,使人民群众有更多的获得感和幸福感。 
 
注释 :
[1]陈海松、应敏 :《城市综合管理的实践 :“网格化”与“大联动”——以上海为例》,《上海城市管理》2014 年第 4 期。
[2]黄丽娜 :《检察机关提起行政公益诉讼有关问题探讨》,《金华职业技术学院学报》2018 年第 5 期。
[3]沈晓明、李琦 :《电子烟是否属于公益诉讼案件范围之探讨》,《江苏法制报》2018 年 7 月 9 日。
 

[责任编辑:张天宇]