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环境行政公益诉讼的困境及解决进路
2020-04-20   作者:张伟华 裴章艺   来源:《中国检察官》杂志
环境行政公益诉讼的困境及解决进路
——台湾地区环境行政公益诉讼借鉴

摘  要 :我国《行政诉讼法》的修改赋予检察机关提起环境行政公益诉讼职权。虽当下检察机关提起环境行政公益诉讼已取得较显著成效,但仍存在法律及司法解释规定较为原则、内外部机制尚未健全等困境。而台湾地区行政公益诉讼已发展多年,积累较丰富经验。虽在环境公益诉讼起诉主体、权能等方面异于大陆,但其较完备的环境公益诉讼“立法”及实践可资借鉴。故为完善大陆之制度,可依循如下路径 :联定配套实施细则、优
化诉前程序设置 ;强化司法责任制、内部协作机制、队伍培养机制 ;健全“两法衔接”机制、设立环境侵害影响专家评估机制、联合相关单位制定惩戒机制。

关键词 :检察机关 环境行政公益诉讼 台湾

从《环境保护法》的修订,到“用最严格制度最严密法治保护生态环境”要求的提出,生态环境保护受空前重视。[1]大陆借鉴和移植了源自美国的在保护环境公共物品和生态系统领域被证明行之有效的环境公益诉讼制度,[2]并通过 2014 年 10 月首次检察机关状告环保局中渐入公众视野。作为大陆首例检察机关提起环境行政公益诉讼,该案为实践及立法提供了重要参考。[3]随后,各地检察机关强化法律监督,探索生态环境保护的成效日益凸显。同时,试点检察机关提起环境行政公益诉讼的质效昭示着立法条件已然成熟,《行政诉讼法》顺时而改,从立法上赋予了检察机关环境公益诉讼职权,[4]“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》) 的适时颁布,[5]将新设公益诉讼检察机构或办案组,[6]意味着检察机关在环境行政公益诉讼领域将大有可为。然而,法律及司法解释的原则性规定、相关配套细则与机制的缺失等现实问题,仍将影响新时代检察机关提起环境行政公益诉讼的进程。

我国台湾地区,自 1998 年“行政诉讼法”修改确立行政公益诉讼至今 20 年,已积累了较为丰富的经验。虽然其在环境公益诉讼的原告资格、起诉权能、诉前程序设置等方面异于大陆,但其较为完备的关涉环境公益诉讼的法律体系,也与当下大陆该项制度改革有若干相似之处。因而或可从论证大陆检察机关提起环境行政公益诉讼正当性切入,剖析当下存在的若干现实困境,借鉴台湾地区的有益经验,为健全大陆环境行政公益诉讼制度提供若干参考。

一、环境行政公益诉讼之正当性论证

中国检察机关是国家的法律监督机关,是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。[7]各国能提起环境公益诉讼的国家机关主要为检察机关,西方国家认为,其为最高法律秩序和道德秩序代表者,[8]大陆检察机关提起环境行政公益诉讼兼具法理渊源与实践基础。

(一)检察机关提起环境行政公益诉讼之法理渊源

如有学者所言,法律的进步作用之一乃是约束和限制权力。[9]异于域外三权分立制度,大陆宪法格局下的检察机关的基本职责是对法律实施中具体的违法行为进行监督并纠正。[10]人民检察院不仅具有对侦查、审判、刑事执行等活动的监督权,更有对具体行政行为的监督权。而行使公益诉权是检察机关法律监督权内涵的有序延伸。[11]
近年来,检察机关在履行生态检察、行政检察职能中为社会的稳定、生态的可持续发展提供了强有力保障。故检察机关依法监督环境执法等行政行为,对于在诉前程序中未能有效解决的案件提起环境行政公益诉讼,是其履行宪法赋予法律监督职权题中之义,也是其参与保护生态环境职责所在。

有研究者曾言,在现代社会,以司法解决纠纷的方式最大魅力即在于其公正性与权威性。基于大陆公共利益保护缺失,特别是国有资产流失和环境破坏严重的现状,必然的选择乃由检察机关起诉。[12]检察机关在提起环境行政公益诉讼方面具有自身固有优势。其一,检察机关具有宪法赋予的法律监督职能,体现了国家干预原则,以国家为后盾,较易排除部门利益的制约,更适于提起环境公益诉讼。[13]其二,与源自于权力机关、环境执法机关、大众媒体等多元监督相比, 检察机关的监督更富刚性。受监督的对象如果不依法履职或者纠正违法行为,检察机关可以通过依法发出检察建议或者纠正违法通知书,促之积极履职与纠违。其三,检察机关身为公权力机关,在调查取证方面颇享天然优势。环境行政公益诉讼涉及的证据收集往往非公民或者社会组织力所能及。最后,检察机关起诉更易得到行政机关与相关单位的配合与协助,判决执行也较有保证。

(二)检察机关提起环境行政公益诉讼之实践探索

2003 年至 2012 年间,山东省乐陵市、广州市番禺区等地检察机关以原告身份向法院提起了环境公益诉讼。[14]随后,从大陆首例检察机关提起环境行政公益诉讼,[15]到首起环境行政公益诉讼案件之宣判,[16]最高人民法院 10 起环境公益诉讼典型案例之发布,[17]及至最高人民检察院 26 起典型案例之公布 ,[18]均奠定了检察机关提起环境行政公益诉讼制度实践之基。立法亦随之发展,尤体现于 2015 年 7 月 1 日部分地区被全国人大常委会授权作为提起公益诉讼的试点。[19]2017 年 6 月 27 日《行政诉讼法》修改开启了新篇章。

二、环境行政公益诉讼之困境剖析

虽然大陆检察机关提起环境行政公益诉讼有了立法依据及实践基础,并在保护生态资源领域取得一定成效,但归责原则以及环境公益诉讼制度具体操作规程等问题仍阻碍着实践。

(一)宏观困境 :立法不完备

1.法律及司法解释较为原则。立法供给是检察机关提起公益诉讼的最大瓶颈性制约因素。[20]法律之修改颇具原则性与宏观性,未能对具体办理公益诉讼案件提供行之有效的指导办法。需对公益诉讼案件范围、诉讼请求类型、是否适用调解与允许提出反诉等特别程序的相关规定加以完善。

环境问题所涉河流、山林等多为跨行政区域,《解释》未提及检察机关提起环境公益诉讼案件管辖问题。环境破坏与污染需要专门环境鉴定机构予以鉴定,具体费用由谁承担,《解释》也未明确。“执行难”一直是困扰审判机关的难题,在行政机关不履行判决、裁定情形下,审判机关如何推进环境公益诉讼案件的执行,未体现于《解释》中。

2.诉前程序设置需完善。随着社会和经济的发展, 法院因日益增多的诉讼案件而不堪重负。[21]从立法本意看 , 诉前程序在促进环境执法机关依法行政、审前过滤等方面的作用意义非凡。从相关数据看,在检察机关收集的公益诉讼案件线索中,通过行政诉前程序解决的案件所占比重很高,生态环境和资源领域的诉前程序所占比重亦如此,详见表一、二。[22]行政诉讼法的修改与《解释》中均提及诉前程序,但其存续时间、效力等问题不明确。立法给予的弹性空间,导致一些适格主体不想“惹是生非”而使环境污染处于持续状态。


(二)微观困境 :机制不健全

1.司法责任制落实不到位。大陆司法责任制正随着司法改革的深入推进而渐入人心。但实践中仍然存在一些检察人员持观望态度或者存在畏难情绪。他们缺乏敢于担当的精神,对办案过程中出现的阻力,没能及时寻找当地党委政府与上级院的支持,进而影响了工作。某些检察人员并未积极履行职责,而是担心在诉前阶段督促相关政府部门履职会导致双方关系的紧张,甚至影响个人的工作开展、晋升等问题。

2.线索协作机制不健全。办理公益诉讼案件的源头与基础是发现线索。[23]但发现线索的机制并不健全。其一,在检察机关内部,一些检察干警因对群众举报的损害公共利益的线索不重视,或者因疏于、怠于履职而未能移送办案中发现的有效线索给职责部门。其二,在外部未能与诸如公安机关、环保机关等建立信息共享机制,限制了案件线索的来源。由于检察机关内外部均未建立有效的案件线索协作机制,影响了公益诉讼案件的成案率与办理进度,进而影响到相关工作的顺利推进。

3.部门和人员选配不得力。首先,就诉权方面而言,长期以来,检察机关更侧重于刑事检察权,而民事行政检察权、生态检察权则较弱,虽然立法已赋权, 近期也设立专门公益诉讼机构,但如何具体行使该权力,如何让其发挥功效,是摆在面前的一大难题。其次, 因环境公益诉讼刚起步不久,类案数量少,办案人员发现线索、调查核实、出庭能力不足。最后,多数市县(区)两级检察机关配备人员少,有些基层院因案件甚少,除了在公诉科内设办案组,尚未建立民事行政科、生态检察科,在大部制改革背景下,人员能力及素质能否适应改革之需也是值得考虑的。

三、台湾地区环境行政公益诉讼之经验借鉴

台湾地区根据自身特质,有效吸收美日立法例而创设的混合型公益诉讼模式,以及基本成型的制度构建,值得借鉴。[24]

(一)较为完备的法律体系

台湾地区的“行政诉讼法”及“行政诉讼法施行法” 是其环境行政公益诉讼“立法”基础。自 1998 年修
改该法,其中第 9 条和第 35 条专门涉及该项制度。[25] 根据规定,台湾地区有权提起环境行政公益诉讼的主体为人民、以公益为目的的社团法人。此外,台湾地区“环境基本法”及其他六部关涉环保的特别法与前述法律形成较为完备的体系。[26] 在这些特别法中均有提及上述主体可以提起环境行政公益诉讼。相应法律体系的健全,为台湾地区环境问题的解决、环境质量的提高提供了有效指导,著名的美丽湾案的胜诉便系例证。

(二)较为完善的理论基础

台湾地区公益诉讼制度的理论基础较为完善。其一,其创设的公益私益混合型诉讼模式,在考虑环境保护之需的同时,综合了传统与现代环境保护和司法资源配置等方面内容,并被证明是行之有效的。其二, 其诉讼主体资格确定为人民与公益社团法人,范围之广泛,不仅可以缓解公权力机关作为诉讼主体所承受的司法资源稀缺或者案多人少等负担,而且可以使更多的公众关注并监督环境执法机关的职权行使。正如有学者所言,公益诉讼离开公众的参与就是无源之水。[27] 其三,台湾地区的诉讼证明责任采纳“可能性理论”,只要存在受损害的“可能性”且不被排除,都应当认定符合诉讼主体要件,[28]为环境保护扩大了参与面。

(三)较为健全的配套机制

首先,台湾地区的诉前程序机制,充分尊重行政职权的行使,使其能在诉前积极纠正违法行政行为, 有利于节约司法资源。其次,台湾地区的诉讼费用制度, 在“环境基本法”的规定中,明确了应当对诸如律师、监测鉴定或其他诉讼费用负担的问题,[29]这有效地解决了普通公民或者公益社团法人在诉讼时面临的费用难题,鼓励了他们参与环境保护的积极性。

四、大陆环境行政公益诉讼之路径探索

在立法赋予检察机关提起环境公益诉讼职权之际, 纵观检察权之具体内涵及司法实践之需,有必要立足于大陆自身法治实践,借鉴台湾地区环境行政公益诉讼之经验,从宏观上着眼、从微观上细究具体路径, 促进检察机关提起环境公益诉讼制度的完善。

(一)完善公益诉讼法律规定

虽然台湾地区的环境行政公益诉讼与大陆在体系化程度、起诉主体、诉前程序设置上存在差异,[30]但其较为完备的“立法”模式,与当下大陆检察机关提起环境行政公益诉讼有若干契合之处,可以从如下两方面借鉴。

1.联定配套实施细则。虽然江浙等地省检法系统就诉讼程序、法律适用等问题联合出台了规定。[31]但从层级看,仅靠地方对环境公共利益的维护做出类似实施办法显然普适性和效力不够。建议分三步走。一是由最高人民检察总结地方的相关方案、办法等有益成果 ;二是联合最高人民法院、公安部、环保部等单位就具体操作规程商定实施细则 ;三是细则中应当对适用案件范围、跨行政区域案件的管辖、提起公益诉讼程序、诉讼结果的执行、法律责任等予以详细规定, 为具体实践提供有效的引导。

2.优化诉前程序设置。立法及司法解释已明确规定诉前程序为提起公益诉讼的必经程序,为凸显诉前程序作用,建议在相应司法解释中完善诉前程序制度。首先,若受监督行政机关不依法履职或纠正违法行为, 检察机关应依法发出诉前检察建议或纠正违法通知书,促之积极履职与依法行政。其次,要简化检察机关提起环境公益诉讼前的审批环节,将报省级检察院批准的案件明确为重大、复杂或者跨行政区域等类型,将其他案件提起公益诉讼审批权适度下放至市级检察院, 向省院报备。最后,要增加检察机关发出相关法律文书的对象同时含环境侵权者,在法定期限内,要求其采取停止侵害或恢复原状等措施,[32]防止因仅通过要求环境监管机关履职而忽略消除实际的环境侵害。

(二)健全检察机关内部机制

1.强化司法责任制。司法改革的深入推进,不仅凸显了检察官办案主体地位,而且更加完善了司法办案责任体系。首先,要坚持权责明晰,严格落实“谁办案、谁决定、谁负责”的要求。其次,对员额检察官进行年度考核时,可包含摸排线索能力、立案审查能力、履行诉前程序效力、提起诉讼能力等计分项目。再次,要落实案件终身负责制,严把起诉案件质量关, 强化证据裁判意识,对需提起公益诉讼的案件,必须从立案审查、证据收集与固定等方面着力。

2.强化内部协作机制。检察一体化在工作层面上表现为相互协调与合作,检察院各个内设机构尽管存在着业务范围甚至工作性质上的差别,但都应当注意与其他部门的配合。[33]为更好地保护生态环境,一是其他业务部门若在办案过程中发现有污染环境等行为的,应将线索移交给公益诉讼检察部门。二是在涉及环境执法、环境破坏等方面的行为中,公益诉讼检察部门应与生态检察、刑事检察等部门加强协作配合,以扩大线索来源。

3.强化队伍培养机制。就当下市县(区)两级检察院的公益诉讼检察力量现状而言,为适应检察改革之需,应当强化队伍培养机制,提升队伍的整体素能。首先,要注重队伍专业化,可招收民事、行政法律专业的本科、研究生。其次,要加强培训常态化,省院、市院可以发挥教育培训处的优势,定期组织培训。再次,要定期召开全省、全市范围内的庭审观摩评议活动, 将重点置于证据把控、出庭能力等方面的评议。

(三)健全跨部门工作衔接机制

1.强化“两法衔接”机制。加强环境行政执法与刑事司法的衔接机制有助于扩大案件线索范围,完善线索协作机制。截至 2017 年 12 月 31 日,仅以福建为例,接入省检察院与相关单位联建的省“两法衔接”信息共享平台单位已达 2388 家。[34]检察机关要善于学习并有效利用类似信息共享平台,同时要做到 :一是检察机关可要求环境执法机关每月或每季度通报环境执法的基本情况, 涉及环境犯罪的企业及个人的处理情况、对申请法院强制执行的案件情况等。二是检察人员通过抽查日常卷宗, 或者参与联合下乡、下访与巡访,在联合执法中监督执法机关是否存在应当移送的犯罪线索而不移送等问题,密切关注破坏环境行为。三是加强与法院在诉前和诉中的沟通协调,确保案件起诉质量。

2.设立环境侵害影响专家评估机制。负责办理公益诉讼案件的检察人员,不一定具备环保领域相关专业知识,故各地检察机关应积极协同环保部门成立专家库,聘请相应专家对环境侵害行为的后果及治理提出专家意见,为后续环境公益诉讼提供鉴定意见。同时与环保部门协同,为专家提出意见、出庭作证等活动提供必要条件。台湾地区的“生态环境影响评估法”,内容的细致详尽可资借鉴。

3.联合相关单位制定惩戒机制。为保障诉前程序质效,各省级检察机关可在遵循上位法框架下,与同级法院、公安、环保、林业等单位制定环境公益诉讼实施细则,明确相关惩戒内容。对检察机关依法履行诉前程序而不积极整改的,对个人绩效考评及晋升等方面设定相应限制,必要时对相关责任人予以纪律或行政惩戒。对未按要求履职的相关单位,规定给予其分管领导及直接责任人警告、记过等党政纪处分。

(张伟华  福建省漳州市人民检察院宣传处负责人)
(裴章艺  福建省漳州市人民检察院检察官助理)

[责任编辑:王济荣]