【基本情况】
四川省苍溪县人民检察院在办理一起因非法营运严重超载构成危险驾驶罪的“小案”中发现，犯罪嫌疑人王某某驾驶的小型客车核载人数7人，实际搭乘20人，其中15人为在校学生，认为该县农村中小学学生上下学乘车安全可能存在严重隐患。经进一步调查核实发现，该县有4万余名农村中小学生，其中约80%为住校生，存在周一分散上学、周末集中放学的情况，而当地具有营运资格的客车因运营成本高、利润低不愿搭乘学生上下学，给非法营运私车提供了生存空间，且超员搭载乱象普遍存在，为学生上下学乘车安全埋下巨大隐患，反映出该县“营运便民”工作存在短板、农村客运监管存在疏漏，有必要向交通运输管理部门制发检察建议。
【制发过程】
2020年9月，苍溪县人民检察院在办理王某某危险驾驶案中发现制发检察建议线索，报检察长同意后，进一步开展调查核实，通过召开座谈会、发放调查问卷、暗访等方式到教育与科学技术部门、运输管理所（2021年2月交通机构改革后更名为交通运输综合行政执法大队）、交警大队等部门及乡镇政府、20余所中小学校开展专项调研，同时走访部分“黑车”司机，深入了解当前学生乘车安全问题现状，分析农村地区无营运资质车辆载客、严重超载等现象产生的根源，并提出严厉打击非法营运、积极推进“金通工程”全覆盖、加强各部门协调联动等对策建议。苍溪县人民检察院多次与交通运输部门座谈沟通，听取主要领导对解决问题的意见建议，确保检察建议精准制发、切实可行。
2021年1月19日，苍溪县人民检察院向交通运输部门公开宣告送达检察建议，同时邀请部分人大代表、政协委员现场旁听。交通运输部门当场表示将认真对照问题加强整改，并积极向县委、县政府领导汇报，争取协同相关部门开展专项治理。为更好推动问题治理，苍溪县人民检察院同时向县委、县政府呈报了《关于苍溪县农村中小学生上下学乘车安全的情况反映》。
【被建议单位回复和采纳情况】
交通运输部门收到检察建议书后高度重视，专题召开党组会研究具体整改措施，主要负责人主动带领交通执法部门负责人到苍溪县人民检察院召开检察建议落实整改工作推进会，并向县委、县政府汇报，采取多项措施进行整改。一是整合执法力量，全面打击非法营运违法行为。制定《苍溪县涉校涉学非法营运车辆整治行动方案》，成立由分管教育的县委常委、宣传部长为组长、11个县级部门、各乡镇以及相关学校负责人为成员的工作领导小组，重点对涉校涉学非法营运车辆在重点路段、重要时段进行执法检查，开展集中整治行动。二是统筹资金，改善学生出行乘车条件。推进“金通工程”提档升级，在“省级试点县”的基础上争创“省级样板县”（2022年3月已验收通过），出台《苍溪县农村客运发展实施意见》，建立完善农村客运财政保障机制，优化涉校涉学运力保障服务工作。县农村客运有限公司利用片区经营车辆与9个片区所在地中小学签订了学生上下学用车协议，由正规合法的客运车辆向农村地区学生提供服务。同时，县公交公司针对县城郊区学校学生开行定制公交，在“五一”“国庆”等重要节假日，开展“客车进校园”活动，解决学生出行“最初和最后一公里”问题。三是疏堵结合，营造良性有序的乡村客运市场环境。在与公安交警、各乡镇联动执法的同时，与相关部门一起深入学校和运输企业开展法治宣传，发放宣传资料2000余份。主动与县教科局沟通，要求全县各农村中小学做好家长和学生安全乘车的思想教育工作，建立学生上下学乘车台账，对每个学生乘车情况及安全性进行动态管理，并引导从事非法营运的司机加入“金通工程”，净化乡村客运市场环境，切实保障农村中小学学生上下学交通安全。
【跟踪督促和落实情况】
检察建议书送达后，苍溪县人民检察院多次派员跟踪督促整改落实情况，并对4个乡镇、12所中小学上下学情况进行暗访，走访了县交通运输综合行政执法大队（以下简称“县运政大队”）、县公安局交警大队，并建议县运政大队持续发力，进一步采取有力措施，巩固整改成果，防止问题反弹。县运政大队采纳了建议，随后在全县开展了为期一年的打击校园周边非法营运专项行动。一是坚持“数字打非”。按照省交通运输厅统一安排，建立“道路运输非法营运高度疑似车辆数据库”与“道路运输非法营运车辆查处库”，进行精准查控，推动高效执法。二是与交警部门开展“联勤联动”。聚焦重点时段、重点区域、重点线路常态化开展联合执法检查，强化信息通报，建立信息共享机制。三是坚持“疏堵结合”强化运力供给。采取多项措施，消灭“地下班线”“黑车”生存空间，改善农村校园周边客运环境。截至2022年2月专项行动结束，县运政大队共检查各类车辆3000余台次，查扣涉嫌非法营运车辆64辆，“黑车”猖獗势头被有效遏制。降低客运准入门槛，由客运公司出资统一购买客运车辆，并将经营者规费由800元/月降至100元/月，同时加大燃油补贴和乡村客运发展补贴力度，共引导34名曾从事非法营运人员加入“金通工程”。开通学生周末专车，采取周五送、周日接的方式解决大部分学生上下学难题；针对山区散居且离校较远的学生，通过乡村预约车提供定制服务，在进一步规范辖区道路运输市场的同时，确保正规客运服务农村学生上下学达到全县各乡镇百分百覆盖。
【效果和意义】
学生乘车安全关系未成年人身体健康和生命安全，与家庭幸福和谐以及社会稳定紧密相关。苍溪县人民检察院从办理危险驾驶罪“小案”中见微知著，发现当前西部山区农村学生上下学乘车交通安全管理中的痛点、堵点，通过详细调查核实，结合县域实际向交通运输部门制发切实可行的检察建议，助推全县“金通工程”提档升级，净化乡村客运市场环境，推动交通运输部门开展整治和专项行动，打通农村学生上下学“最后一公里”，有效保障了学生乘车安全。苍溪县人民检察院通过检察建议加强诉源治理，将乡村振兴与关爱农村留守儿童有机衔接，充分彰显了检察机关在护航未成年人健康成长，推动统筹城乡基本公共服务均等化，提升乡村基础设施软实力，建设宜居美丽乡村中的积极作用。
【检察建议书】
四川省苍溪县人民检察院
检察建议书
苍检建〔2021〕1号
某交通运输部门：
本院在办理王某某危险驾驶一案时，发现其驾驶核定载人数7人小型客车实际载客20人（其中学生15人），严重超过额定乘员载客，危害公共安全，后王某某被苍溪县人民法院以危险驾驶罪判处拘役2个月，并处罚金人民币3000元。该案办理后，本院对我县农村中小学生上下学交通出行情况进行了综合调查，发现你单位在乡村客运监管方面存在以下问题：
一是对非法从事乡村客运的行为打击不力。从调查情况来看，我县农村中小学学生上下学乘坐“黑车”且超员现象较为普遍，学生大多乘坐无营运资质的面包车、无驾驶证件的摩托车和三轮车等车辆上下学，且普遍存在不能载人的车辆违规载人、严重超员超载等现象，极易引发安全事故。根据《中华人民共和国道路运输条例》相关规定，没有取得营运资质的车辆不得从事客运。你单位作为交通运输主管部门，没有解决好乡村客运市场大、交通运输执法人员少的矛盾，对非法营运车辆缺少有效的打击手段，尚未形成震慑力。
二是配套政策没有落实，“金通工程”推进缓慢。2020年5月，在省人代会上省交通运输厅提出的乡村客运“金通工程”被纳入2020年省政府工作报告中30件民生实事加以推进。目前我县新增投放“金通工程”车辆总共只有29辆，与乡村客运市场需求相差甚远。据调查了解，办理“金通工程”客运手续门槛高，不仅要一次性缴纳数万元的车辆折旧费，每年还要上交管理费，且只能在固定片区运营，在固定年限内必须强制报销。尽管政府有一定补贴，但投入大、利润低，致使想从事“金通工程”的人望而止步。“金通工程”系民生工程，目前推进阻力较大，效果不明显，说明宣传引导不够，缺少相关配套政策，缺乏足够吸引力。
三是对农村中小学生上下学交通安全工作重视不够，与相关部门协作配合较少，没有形成齐抓共管合力。目前我县共有农村中小学校90余所，学生总数约4万人，是乡村客运市场的刚需人群。据统计，近80%的学生为住校生，这些学生中只有很少一部分能够乘坐客运班车上下学，大部分需要乘坐摩托车或者“黑车”上下学，存在重大交通安全隐患。对此，很多学校及家长希望当地客运班车承担校车职责有偿接送学生，但由于存在时间、价格、线路等诸多矛盾，无法与客运班车经营者达成协议。农村中小学生上下学交通安全是一项综合性、系统性工程，你单位与县公安局交警大队、县教育与科学技术局、县乡村客运中心等部门主动沟通协调不足，尚未形成工作合力，难以有效解决农村中小学生乘车难问题。
为维护正常的道路运输市场经营秩序，保障农村中小学学生上下学交通安全，根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条、《人民检察院检察建议工作规定》第十一条第二项之规定，特向你单位提出如下建议：
一是严格执法，依法查处非法从事乡村客运以及超员超速等违法犯罪行为。与县公安局交警大队开展联合执法，建立信息共享机制，在重点时段、重点区域、重点线路对非法从事乡村客运以及超速超员等违法行为进行打击，对于构成犯罪的及时移送公安机关，杜绝农村中小学生因乘坐非法营运车辆而引发重特大交通事故。
二是采取有效措施，积极推进“金通工程”全覆盖。以“金通工程”试点为契机，大力发展乡村客运。一方面，需立足本地实际，加大政策扶持力度，使乡村客运利润得到一定保障；另一方面，疏堵结合，引导“黑车”司机办理乡村客运手续，变违法经营为合法经营，逐渐形成良性的乡村客运市场环境。同时，继续探索并推行乡村客运片区化运行，完善以班线为主、预约兜底式为辅的乡村客运基本服务体系，不断满足农村学生群体的出行需求。
三是统筹兼顾，加强与各部门协调联动。高度重视农村中小学学生上下学交通安全工作，积极向县人民政府进行专题汇报，推动出台完善财政保障机制和运价政策，培育良性有序的乡村客运市场。主动与县公安局、县教育与科学技术局等单位和相关乡镇政府联系，开展常态化联合执法。加强对乡村客运司机的法治教育，提高从业人员安全意识和法律意识，切实保障农村中小学学生上下学安全。
上述建议，请你单位予以重视。如有异议，请在收到检察建议书后七日内向本院书面提出。如无异议，请认真研究，及时整改落实，并在收到检察建议书后两个月内向本院书面回复相关工作开展情况。
2021年1月19日