深化一体履职 探索跨域治理
为建设社会治理共同体贡献检察智慧
党的二十大报告提出，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。最高检应勇检察长更是强调，要深化一体履职，加强跨区域检察协作。区域司法协同是中国式法治现代化建设的重要组成部分，也是持续推进习近平法治思想的检察实践。跨域案件司法管辖衔接机制的关键是消除不同法律体系壁垒、破除地方保护主义，克服行政分割和区域本位主义的限制，防止实践中跨域检察院管辖不清、推诿扯皮的现象，同时有效地整合司法资源，消除执法的差异，促进相互融合，合作治理。当前，随着国家对跨区域合作、网格化社会治理的新要求以及面临的新形势，探索实践跨域案件司法管辖衔接机制是对现有预防和打击跨区域各类犯罪以及实现与跨域检察机关信息共享、全面合作共赢的创新举措。经充分调查研究，本文以赣榆区检察院与莒南县、临沭县、岚山区四家跨边界区域联合打击边界犯罪、共同推进社会治理、维护民生民利合作分析的基础上，阐述了当前检察环节跨域社会治理中存在的诸多问题，剖析了原因，并提出对策建议。
一、苏鲁边界跨区域社会治理合作背景和现状
近年来，苏鲁边界地区的城市化进程不断加快，产业结构也日益优化，区域交流的增多成为了经济飞速发展的必然要求。这些区域交流在为苏鲁地区带来更多发展机会的同时也导致了一些社会问题的凸显，突出表现为跨区域违法犯罪日益多发，尤其是破坏边界环境资源犯罪、非法破坏耕地、非法毁田采矿、危害食品药品安全犯罪、侵犯知识产权犯罪等愈发明显，而苏北、鲁南检察机关存在信息交流不畅、协作不力，异地取证难等诸多问题，导致对跨区域犯罪案件打击效率不高，力度不够，执法标准不一，跨区域刑事犯罪更是因其特殊性成为影响苏鲁地区和谐稳定和社会治理的重要因素之一。江苏省连云港市赣榆区检察院、山东省日照市岚山区检察院、山东省莒南县检察院、山东省临沭县检察院四家检察院处于苏鲁交界处，而赣榆区检察院又是江苏省“北大门”的一个基层院，是连云港市三个主城区之一。四家检察院边界相连，海、陆、平原地理相接。为维护区域边界稳定和经济社会发展，群众安居乐业，防止实践中跨行政区划检察院管辖不清、扯皮的现象，同时有效地整合司法资源，消除两地执法的差异。由江苏省连云港市赣榆区检察院牵头发起，联合山东省的临沂市莒南县检察院、临沂市临沭县检察院、日照市岚山区检察院四地基层检察院，以促进共同合作为目标，充分发挥地缘优势，积极开展和推进跨区域检务联盟，探索建立了统一协调、相互协作、快速高效的跨区域检务合作新机制，边界司法合作成效明显，得到两地上级检察院的肯定。
二、苏鲁边界跨区域社会治理已取得的成效
经调研了解到，苏鲁边界检务合作五年来，四家基层检察院积极推进跨区域社会治理现代化建设，推动两地行政执法部门参与合作，协同打击跨苏鲁边境的违法犯罪行为，包括扫黑除恶、环境资源领域犯罪、食品药品安全领域、非法盗采海砂石、未成年异地帮教以及在案件办理过程中的协助侦查、调查取证、罪赃移交、裁判认可等司法互助方面展开广泛合作，取得明显成效。
一是各项合作机制不断完善和落实。近五年来，四家检察院在会签《苏鲁边界检务合作框架协议》的基础上，先后商讨会签专项合作机制10余项，在四家基层检察院的努力下得到较好落实。其中，《关于建立扫黑除恶专项斗争苏鲁边界检察合作的工作意见》、《关于联合打击苏鲁边界非法盗采海砂行为的工作机制》、《关于建立非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼工作的协作机制》、《关于在办理未成年案件协作配合的意见》，如，在建立互设联络员机制方面，两地检察院建立专门办公室、专人负责、专线联络制度，定期对协作案件、协作事宜进行跟踪联络，互动交流；在联席会议机制方面，苏鲁边界跨区域检务合作大会每年召开一次，分析边界治安形势，总结打击犯罪工作，提出联合行动规划。根据工作需要，邀请人民法院、公安机关、纪检等有关机关参加。近三年来，苏鲁边界跨区域检务合作办公室先后联络20余次，促进落实各业务交流互动10余次。为此，两省各级党政机关或检察机关主要领导批示肯定12次。在办案协作机制方面，围绕强化办案协作，加强打击跨区域黑恶势力犯罪、流窜犯罪、危害食品药品安全犯罪、侵犯知识产权犯罪、破坏环境资源犯罪等方面展开合作。四家检察院对合作方检察院来本地办案的，相互在人力、物力上给予大力支持并将跨区犯罪案件任一诉讼环节相关情况及时通报并备案，实现信息资源共享。
二是联合行动得到不断加强和推进。努力打造苏鲁边界安全、绿色、生态走廊，合作办理了跨区域刑事、民事、行政、公益诉讼案件16件，其中，联合办理梁小江、张维利等23人组织黑社会性质案。该案是中央开展扫黑除恶专项行动以来连云港市赣榆区第一起跨山东、江苏两省区域、带有强烈黑社会性质的案件。同时，每年10月份，四家检察院联合辖区国土、环保、市管、公安四家单位以及人大代表政协委员和边界镇村干群沿苏鲁边界开展“检察公益行”活动，通过在边界乡镇开展法律宣传及走访座谈活动。在开展实地走访调查中，收集案件线索，及时开展执法工作。对破坏苏鲁边界海域、水域污染情况，四地检察机关探索建立跨区域“治水”公益诉讼办案组，监督相关行政机关、污染企业恢复河道水质状况。在未成年保护方面，探索两起跨省异地帮教考察实践，打破地域限制，让涉罪未成年人在居住地平等接受教育矫治，更人性化地接受家庭监护、考察帮教。在社区矫正方面，跨省监督纠正的一起为掩藏毒贩身份，醉驾后冒用亲兄弟身份服刑的错案。办理的两地具有管辖权交织的非法盗取海砂案，涉案金额3000余万元、特别是破坏两省边界“农田非法采矿李佼案”的成功办理，真正践行了“双赢、多赢、共赢”的工作理念。结合办理的案件，目前苏鲁边界检务合作的重点放在公益诉讼案件办理和事后修复推进工作中。
三是科技合作水平不断创新和提升。建立苏鲁边界生态监管中心。在赣榆区委区政府的支持下，赣榆区检察院建成全省检察机关首家省际边界生态监管中心、绘制全国首张苏鲁边界生态地图。用科技手段助力苏鲁边界检务合作。如，通过监管中心监测到在苏鲁边界的赣榆区黑林镇有工业垃圾，赣榆区院与莒南县院联合监督办理了山东省莒南县某公司老板王怀志、姚开双等人涉嫌污染环境罪案件。同时，统筹四家院的新媒体和传统媒体，线上线下对开展苏鲁边界合作进行大力宣传，提高人民群众知晓率和参与度，积极同破坏生态环境等违法犯罪作斗争。如，2019年初，岚山区检察院接群众举报，位于赣榆区柘汪镇田家庄村与山东省日照市岚山区碑廓镇杨家洼村交界处存在非法占用耕地的情形。岚山区检察院及时将该线索通报赣榆区检察院并联合开展调查核实工作。最终查实沙石厂确属非法经营，严重破坏耕地资源，污染生态环境。2019年3月28日，赣榆区、岚山检察院分别向当地镇人民政府发出诉前检察建议，并现场监督自然资源、生态保护等部门联合执法，全面拆除违法建筑，恢复原状，并在鲁苏边界非法沙石场现场召开了两次“鲁苏边界环境污染联合治理会商会”。在检察机关的督促下，两地镇政府会签了《建立边界区域环境保护联动机制协议书》，将鲁苏交界处行政边界线互相延伸一公里范围作为交叉联合执法区域，把环保执法延伸到最后一公里，真正实现了跨省边界联动执法无缝隙。
四是典型案例宣传质效不断增强和扩大。在不定期开展两地检察官业务竞赛的同时，注重联合培育典型案例。四家检察院获得上级院肯定的边界典型案例7个，10多个典型案例得到上级院肯定。其中，办理的江苏榆阳粮油发展有限公司24人虚开增值税专用发票案，涉及山东10余家民营企业。为此，赣榆区院与临沂市兰山区检察院对10家山东企业开展不起诉“跨省公开听证+跨区域集中宣告”，这个案件入选省院检察听证新闻发布会典型案例，对合作中遇到的实际难题作为调研课题，完成《环资类刑附民事公益诉讼跨区域协作研究》。2021年3月份，在苏鲁边界的连云港市赣榆区班庄镇东窝子村，由江苏省院、市院、赣榆区院和山东临沭县检察院共同承办的一起非法采矿案精准普法活动举行，当地数百名村民踊跃参加，并对修复方案纷纷发表意见，活动邀请中国长安网、中国江苏网等媒体直播报道，当天观看人数总计百万。苏鲁边界检务合作三年来的成果经验被《人民日报》内参采用。
调研中发现，虽然苏鲁边界跨区域检务合作取得了良好成效，但还存在着一些矛盾和问题。由于两省交织地带存在管理的盲区，长期存在“两不管”地带、“三不管”区域，特别在涉及破坏耕地资源、海洋资源等生态环境保护类公益诉讼的刑事案件，存在管辖不清、执法尺度不一、查找证据难、案件定性不同等问题。
一是跨边界区域存在“监管盲区”现象。对于跨域案件，以往大多数省际交界处因地理位置特殊，或山岭相延、河海相连、土地相接、沟壑相融、镇村相邻等原因，存在界定不清、压力传导不畅、缺乏监管合力等跨界执法困难。如临沭县东部与赣榆区西部都属于黄山岭农田地区，河流交融，行政管辖形成了“你中有我，我中有你”的尴尬局面。另外，省际之间没有统一的司法协作机制，也没有成立联合执法队，导致对跨边界案件监管执法缺位，存在盲区。
二是跨边界区域存在“各行其是”现象。从法理角度出发，因各省实际情况不同，司法理念具有差异,有关类案指导标准只是在各省内部进行了一定范围内的统一，而省际之间还存在差异。由于不同行政区域间经济发展水平、资源环境条件、发展理念认识存在差异，各地惩治力度、处罚方式、方法措施不一，跨区域治理合作的开展面临挑战。诸如空间距离远、办案部门多、观念意识有差异等，都是需要考虑解决的问题。同时，部门和地区之间沟通的壁垒没有打破，沟通交流和协作配合的衔接存在难度，建立健全和巩固完善长效合作机制很有必要。
三是跨边界区域存在“上下不一”现象。执法系统在执法过程中有时对自身缺乏准确定位，社会治理中不作为与乱作为现象并存，损害了公众对政府的信任。如，刑事案件方面，跨地域的构捕人犯，在异地对人犯采取强制措施带有一定的风险性，取得当地检察机关的协作和配合至关重要。跨地域的检察环节执法办案需要与当地检察机关建立良好的协作关系寻求支持和帮助，目前，公、检、法、司尚缺乏缜密的合作机制，如监外执行罪犯法律文书在送达环节有时不够畅通，致使执行监督机关不能及时掌握监外执行罪犯的基本情况，导致监管缺乏合理，易造成脱漏管情况。
四是跨边界区域存在“宣传不浓”的现象。从实际情况看，苏鲁两家检务联盟的动态和成果经验没有全面得到宣传，没有形成舆论氛围，目前紧紧局限于系统内的网站或媒体，缺乏党政主流媒体的宣传。对于合作办理的典型案件没有很好地分析探讨并向各自上级检察机关及时上报。同时，相关做法经验没有很好总结，缺乏高层次的推介。两地边界群众的知晓率参与率还不高，积极宣传苏鲁边界合作成果的氛围不浓，没有引起共鸣或足够重视。
结合苏鲁边界跨区域检务合作已取得的成果以及尚存在的问题和矛盾，笔者建议，加强省际边界跨区域的检务合作，建立和完善跨域案件办理衔接机制，携手加强边界区域社会治理，需要做到以下几个方面：
一要坚持系统思维，构建大治理体系。跨域司法协作应坚持习近平法治思想，积极探索体现中国特色、时代特征的社会治理新模式，形成共建共治共享的现代社会治理新格局，在不断提升平安中国建设水平中贡献检察智慧。作为检察机关，跨境区域社会治理应该坚持以人民安全为宗旨，研究推进全国省际边界的治理合作，高举合作、创新、法治、共赢的旗帜，推动树立共同、综合、合作、可持续的边界安全观，加强省际安全合作，完善安全治理体系，共同构建跨区域普遍安全的共同体。跨域案件司法管辖衔接机制不仅仅是司法机关的协作配合，作为社会治理的一部分，应融入安全治理体系，也就是社会治理共同体，构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。
二要坚持科学操作，构建大协作机制。形成跨区域检察工作一体化的发展，就必须建立相关的区域检察合作机构。通过区域检察合作机构，推动跨区域检察机关之间相互合作，团结统一，推动跨域案件司法管辖衔接机制的建立，减少跨区域检察事务摩擦。此外，借助检察合作机构不断融合跨域的行政执法机关，优化跨域合作工作机制，增强创新，相互之间合作，共同开展跨域执法、联合执法等事务。探索构建分工合理、职责清晰、协同高效的协作模式。明确跨域案件通办、矛盾纠纷跨域联调、社区矫正跨域监管、安置帮教跨域帮扶、法律资源跨域协作等协作机制。如，上述苏鲁边界跨域检务合作的四家检察院形式上都建立了“苏鲁边界检务合作”领导小组并设立联络办公室，日常联络和业务合作正逐步形成长效机制和常态化。如，苏鲁边界检务合作机制中就探索建立跨区域“治水”公益诉讼人合伙组,运用科技手段对跨域石梁河水库、塔山水库等饮用水源及上游进行常态化巡察。
三是坚持调查研究，构建大走访机制。习近平总书记强调，调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权；正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究；调查研究是获得真知灼见的源头活水，是做好工作的基本功；要在全党大兴调查研究之风。如，针对“灰色地带”现象，苏鲁边界两地检察机关建立跨境区域社会治理调查研究机制。各地明确专门部门，确定专门队伍，注重沟通联络，综合分析边界治安、生态形势，总结工作经验，提出联合行动方案和规划。商讨成立跨境区域综合治理协调办事机构，加强相互沟通联络事宜；针对监管盲区现象，建立跨境区域社会治理管辖协作机制。为此，赣榆区院牵头开启苏鲁边界“检察公益行”活动。邀请各自县区的行政机关、人大代表、政协委员、镇村干群参与,通过在边界乡镇开展法律宣传、走访座谈活动、实地走访等方式,收集公益诉讼案件线索。因此，结合社会治理的多元化、复杂化、地域化等特点，跨区域司法机关、行政机关以及相关社会团体应该联合开展边界实地调研走访，掌握民情民意、实际情况，从信息共享、工作配合、政策机制、司法执法等方面体现主动性、积极性、创造性，打破保护主义、“本位主义”、部门主义，牢固树立“功成不必在我”的思想，担当有为，配合有力，凸显合作成效。
四是坚持改革创新，构建信息化模式。创新大数据跨域运用共享机制，消除不平衡的信息化建设对区域治理的负面影响,体现区域数据共享的公平高效,进一步强化地区信息统筹和治理风险防范；坚持区域互动信息化建设理念,从协调信息基础设施建设,构筑信息化空间开发模式,规范信息化标准运用,提高信息共享服务水平,全方位,多层次地展开跨域信息化建设,推动大数据在跨区域社会治理的一体化进程。签订《跨区域案件司法管辖公共数据“无差别”共享合作协议》，重点明确共建数据共享交换机制、共推跨域一体化应用、共编跨域公共数据标准等重点任务。明确跨区域各方大数据管理部门定期研究更新公共数据共享需求清单、责任清单，探索形成以应用为导向的跨域数据交换机制；探索实践数据共享示范区建设，将相关特色应用率先在示范区跨域试点，进行集中落地。进一步实现省级层面跨域信息系统的互联互通，促进跨域案件数据和线索监测的共享共用。如，赣榆区检察院建成全省检察机关首家省际边界生态监管中心,聘请专家绘制全国首张苏鲁边界生态地图,力求用科技手段助力苏鲁边界生态保护，推动大数据在检察赋能跨区域社会治理的一体化进程。
责任编辑：赵爱国 王济荣