摘 要：案件流程监控实质化是强化案件质量管理的重要内容，是实现“高质效办好每一个案件”的重要保障。实践中，案件流程监控还存在监控问题浅层化、监控不及时、监控类别不均衡等不符合强化“三个管理”

要求的情况，影响“高质效办好每一个案件”基本价值的实现。检察机关案件管理部门还存在监控能力不足、监控结果应用刚性不足等问题，需要从提升监控素能、增强监控刚性等方面加以完善，以适应新形势下法律监督需要。

关键词：内部监督流程监控实质化质量管理

2016 年以来，检察机关根据《人民检察院案件流程监控工作规定 ( 试行 )》( 以下简称《工作规定》) 等相继出台了人民检察院刑事、民事、行政、公益诉讼案件流程监控要点，为案件管理部门开展流程监控提供重要遵循。随着流程监控工作实践不断深化，流程监控事项也从单一的注重发现案件是否存在程序性违法问题，向程序监督为主、兼顾发现影响案件实体处理问题的实质化流程监控转变。开展实质化流程监控是案件管理的重要内容，是在案件办结前守护案件质量的“防火墙”，在深入推进“三个管理”落实方面发挥着重要作用。

一、流程监控实质化的基本内涵

根据最高检于 2016 年 7 月印发的《工作规定》，流程监控是指对人民检察院正在受理或者办理的案件（包括控告、举报、申诉、国家赔偿申请材料的处理活动），依照法律规定和相关司法解释、规范性文件等，对办理程序是否合法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、提示、防控。

（一）流程监控的概念

根据《工作规定》，对流程监控准确理解需要把握三个方面：一是从被流程监控的案件所处的阶段上看，主要是人民检察院正在受理或者办理的案件，已经办结的案件不在流程监控范围内；二是从流程监控发现问题方面看，重点是监控程序性问题，一般不对实体性问题开展流程监控。对于流程监控过程中发现涉及事实认定、证据采信、法律适用等实体性问题，根据人民检察院刑事、民事、行政、公益诉讼案件流程监控要点规定，应当及时移送办案部门处理，或者案件办结后开展案件质量评查；三是从流程监控案件办理的过程看，贯穿“四大检察”案件从受理到办结整个过程，包括对案件的立案、侦查、审查逮捕、审查起诉等全部诉讼活动的监督。

( 二 ) 流程监控实质化的概念

“实质化”的概念因领域而异，各领域“实质化”的概念均强调从表象深入内核，以实现制度设计的目的。其共性一般具有三个方面的特征：一是具有超越形式的特征，实质化重点关注行为、程序的实质效力或影响；二是具有功能主义导向，实质化以实际效果作为评价标准；三是符合规范性限制，追求实质化的目标需要符合等价性、合法性等原则。流程监控是工作内容，“实质化”是工作质效。流程监控实质化就是指将流程监控具体规则，转化为在办案实践中确保法律的执行和流程监控适用在具体司法实践中产生实际效果。流程监控实质化是案件管理中的微观管理，是突破流程监控表面化、浅层化等问题的关键举措，能够促进流程监控从数量为主向质量为主的转变。一般认为，办案过程中出现属于《人民检察院案件管理部门案件质量评查要点指引（试行）》中第 10 条办案程序瑕疵、第 19 条办案程序严重违法情形，影响案件实体处理的，均可以开展实质化流程监控。

二、流程监控实质化存在的问题

当前，流程监控实质化方面还存在一些问题，影响流程监控价值功能的充分发挥。

（一）流程监控问题浅层化

流程监控发现的问题主要集中在文书格式错误、案卡填写不规范等表面化问题，对案件的关键事项或关键环节发出的流程监控较少，流程监控的监督、提示与防控有待加强。比如，对重要案卡填写不规范影响数据统计、判决书审批表入卷不及时等进行浅层化流程监控，很少涉及严重违反办案程序、严重侵犯当事人权益的流程监控案件；缺少对公益诉讼立案决定书不送达或者送达不及时的流程监控等，流程监控的实质化监督有待加强。

（二）开展流程监控不及时

“四大检察”流程监控点多线长，以刑事流程监控要点为例，1 件普通刑事案件约有 1000 个监控事项。由于处于“在办”阶段案件较多，且监控事项随时发 生变化，监控人员较难及时从中筛选出属于实质性的 监控问题，导致发现流程监控问题线索较为滞后，错失制发流程监控通知书的时机。比如，在案件质量评查阶段才发现办案人未在三日内告知委托辩护人，此种情况应当在流程监控中及时发现而未发现，使案件 “带病”进入下一办理程序，对案件办理过程监控的实时性还有不足。

（三）监控问题比例不均衡

尽管“四大检察”流程监控要点规定了需要监控的重点问题， 流程监控案件还是主要集中在刑事检察，其他检察业务进行流程监控较少，流程监控的全面性不足。例如，某县人民检察院 2023-2024 年刑事检察发出流程监控案件占办案量的 5.7%，民事检察占 0.2%，行政检察占 0.1%，公益诉讼检察占 0.3%。主要有两方面原因，一是民事、行政、公益诉讼检察办案量总体与刑事检察办案总量相比偏少，出现流程监控问题的机率偏低，数量偏少。二是监控人员在民事、行政、公益诉讼检察方面监控能力不足，未能发现监控问题。

（四）监控结果应用刚性不足

由于流程监控问题的浅层化，部分办案人员不认可被监控问题，问题整改的积极性不高，导致已经提出纠正意见的问题仍会发生。实践中开展流程监控较多的是检察业务应用系统使用和文书制作方面的问题，这两方面的问题并没有因为流程监控案件已经提出纠正意见而呈下降趋势。流程监控中发现的问题，案件管理部门只能提醒承办人积极整改，没有刚性措施约束办案人。流程监控的结果也不与业绩考评、职级晋升、工资待遇挂钩，导致办案人不够重视，出现流程监控案件已经提出纠正意见的问题还会反复出现的情形，流程监控刚性约束有待加强。

（五）流程监控数字化程度不高

检察业务应用系统嵌入的流程监控模块存在形式监控问题，尚未实现实质化监控。只能监控到入卷后相关文书是否制作，对于格式文书填写是否正确，是否属于未修改完善的模版文书，以及文书审批用印后又作废用印是否存在问题等缺乏监控。每次法律法规发生变化后，流程监控系统缺乏自动更新能力，需要人工对监控规则进行修改，可能会出现人工修正疏漏，影响监控效果。监控数据还未能与公安、法院进行对接，流程监控系统会出现监控盲点。比如，监控系统无法对法院审限是否超期等问题进行自动监控。

三、案件流程监控实质化的对策建议

做实案件流程监控实质化，要树立系统思维，发挥好人才、技术、机制等多种因素合力，形成从个案监管到类案监管的模式，积极推进案件流程监控实质化落实。

（一）加强监控人才培育，实行多元化监督

针对流程监控问题浅层化、种类不平衡反映出的监控人才缺乏问题，基层检察机关应抽调各条线业务骨干和案件管理部门流程监控人员组建流程监控团队，定期开展文书监控、期限监控等专题培训与实战演练，有针对性地加强监控人员专业培训，提升运用新技术、新方法方面的监控技能。做好监控人员的传帮带，做好监控人员梯次成长，防止出现流程监控人才断层。省级以上检察机关应发挥监控人才聚集优势，注重以赛促练，通过竞赛形式评出流程监控“标兵人才”“能手人才”，增强监控人员荣誉感。发挥“系统 + 人工”高质效优势，加强日常监控问题的分析统计，形成监控清单，将容易出现问题的重点环节、重点人员作为重点监控对象。发挥好检察业务应用系统全面监控、案件管理监控人员系统监控、条线监控人员细节监控等监控合力，实现流程监控对各项检察业务全覆盖。

（二）强化部门协同互动，做实监控问题整改

针对监控问题整改不及时，以及整改后又反复出现问题的情况，要积极构建业务部门与案件管理部门之间的协同互动机制。探索建立“一对一”对接机制。各业务部门确定好一名人员与流程监控人员对接，由该名人员反馈部门办案人员流程监控问题及整改措施。定期召开跨部门协作会议，案件管理部门向业务部门反馈在流程监控中发现的突出问题。业务部门向案件管理部门反馈系统运行中遇到的普遍性、突出性问题，共同找出解决方案，持续跟踪整改效果，推动落实流程监控实质化，为公正司法提供坚实保障。

（三）优化智能化监控模型，推进流程监控实质化

智能化则是实现全面全程监控的有效手段。要通过流程监控实践训练，验证并优化监控数据，构建可复用的智能化监控模型。流程监控模型在功能设置上，添加对文书内容对比识别功能，能将空白文书、没有修改完善的入卷模版文书自动识别监控。能对审查报告、起诉书等重要法律文书中罪名与对应法律条文进行智能监控。升级完善场所监控技术，能依托声音识别、人像识别等技术，自动监控讯问主体是否合法，是否存在不当诱导性发问、是否保障嫌疑人核对笔录权等程序问题。 对办案人员不按规定时限反馈整改问题的，监控系统可以在反馈整改到期后，自动锁死办案人制作法律文书、案件信息填录等操作功能，倒逼办案人及时反馈整改问题。此外，还可以引入侦查活动监督系统、案件质量评查系统等检察大数据应用系统，实现对办案人员办案过程和结果的全程监控、全程留痕，提升流程监控的智能化水平。

（四）深化监督结果运用，增强流程监控刚性

加强流程监控的刚性约束是实现流程监控实质化的重要保障。可从三个方面提升流程监控的刚性约束力。一是完善检察官司法档案管理系统，记录流程监控情况，并将流程监控情况运用至检察官人事任免、职务晋升等方面。司法档案除了记录检察官的办案数量和结果外，还应将流程监控的详细情况、案件处理的质量评估等信息纳入司法档案，形成检察官完整的司法行为记录。同时发挥司法档案在检察官的人事任免、职务晋升等关键环节的参考作用，检察官流程监控出现问题较多的，在职务晋升等方面作为负面评价的依据。二是加强流程监控与其他工作的协同。可以与案件质量评查深度融合，将流程监控与质量评查紧密结合，将流程监控发现的问题作为认定案件质量等次的重要依据。三是建立责任追究机制。要将流程监控结果有效运用于检务督察工作中，将对监控结果不理会、不整改的情况，反馈至检务督察部门，做到及时追责，提升业务监控结果对规范司法办案的效果。

贺锋：河南省唐河县人民检察院党组书记、代检察长

刘根良 ：河南省唐河县人民检察院综合业务部主任、一级检察官