摘 要：随着最高检出台行政执法和刑事司法双向衔接工作文件，行刑反向衔接成为检察机关工作的重点之一。从行刑反向衔接在司法实践中的现状来看，检察机关内部、检察机关与行政机关之间，在具体案件中认定被不起诉人是否有处罚必要性时，出现了审查标准不统一的问题，主要原因是行刑反向衔接工作衔接机制的不完善、缺乏原则性指导、主观认识存在错位等。针对这一实践困境，可以从搭建行刑反向衔接协同机制、以比例原则辅助、建立问题分级解决机制以及加强信息共享等路径进行推进。
关键词：行刑反向衔接 处罚必要性 审查标准 比例原则
一、问题的提出
2023 年 7 月 17 日最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》（以下简称《2023 意见》），旨在进一步加强行政执法和刑事司法双向衔接工作。但由于行刑反向衔接工作的复杂性、多样性、主观性，行刑反向衔接的实质化运行仍存在一定的难点。［1］检察机关在审查行刑反向衔接案件时发现检察机关内部、检察机关与行政机关之间，对于被不起诉人应受行政处罚的必要性仍缺乏一个统一的认定标准，其在一定程度上影响了行刑反向衔接的工作成效。
二、处罚必要性审查标准不一的原因分析
审查标准不一主要是指各机关、各部门对具体案件是否适用行刑反向衔接程序的标准不同，既包括检察机关和公安机关等行政执法部门，也包括检察机关内部即刑事检察部门和行政检察部门。有学者认为我国行刑反向衔接之所以存在这样的程序沟壑，主要是因为缺乏行刑关系整合理论和衔接的主导机制而致。［2］即行政执法机关与刑事司法部门的分立以及二者衔接并不顺畅，但该原因并非我国行刑反向衔接处罚必要性审查标准不一问题的根本所在，整合行刑关系也并非是解决行刑反向衔接问题的唯一途径。在我国机构设立和职能分布的构造中，当刑事制裁和行政制裁出现竞合，检察机关具有优先处置权，在行刑反向衔接程序中作为主导机关，对公安机关等行政执法部门可以通过检察意见的方式予以指导、监督。因此我国行刑关系并非绝对分立，而是相辅相成的。以检察机关为视角，我国行刑反向衔接审查标准不一的原因是多样化的，主要有以下几点：
（一）行刑反向衔接协调配合机制不完善
行刑反向衔接工作涉及检察机关多个部门，以及行政机关，要想形成统一的审查标准，需要多个机关或部门形成一致认识，这为检察机关与行政机关之间的衔接机制带来一定挑战。［3］例如，检察机关将行刑反向衔接限定在不起诉案件，但不起诉案件包括相对不起诉、绝对不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉四种情形，检察机关与行政机关对这四种情形的审查要点是否能得出一致结论？目前实践中对于相对不起诉、绝对不起诉的案件的审查，由于最高检已发布行刑反向衔接典型案例，认识相对统一，但对于另外两类案件的审查标准仍有较大争议。［4］一般而言，刑事案件的证明标准要比行政案件的证明标准更加严格。在刑事案件中不构成犯罪的，在行政程序中可能符合行政处罚的构成要件。［5］行刑反向衔接工作客观上需要检察机关与行政机关之间充分进行协调配合，这对行政机关与检察机关之间的工作衔接是个考验，也为审查标准的统一带来挑战。其次，检察监督与行政执法的衔接也包括检察行政公益诉讼，在违法行为损害公共利益的情况下，两种衔接机制存在竞合。［6］适用哪一种机制仍未进行明确，检察机关与行政机关之间也存在不同的认识。因此，行刑反向衔接协调配合机制不完善是检察机关开展行刑反向衔接工作统一审查标准的一大阻碍。
（二）审查标准的原则性指导缺失
在《2023 意见》推进过程中出现的检察意见精准性不够，具体案件审查标准不同等种种问题，体现出目前规范并不充分、原则性指导方针的缺失。针对审查标准，尽管最高检已经通过出台指导性文件和典型案例的形式提供了指引，但由于案件的多样性、复杂性和差异性，检察官在办理行刑反向衔接案件中，如何判断“制发检察意见的必要性”，仍缺乏具体标准。由于“刑事优先”与“行政优先”在理论上存在争议，有的检察机关认为对已经被行政处罚过的行为人，还需对比与前处罚是否一致，才能做出是否制发检察意见的结论，但有的检察机关仍只审查是否已被行政处罚。对这些问题进行分析，行刑反向衔接工作的审查标准仍是由于缺少是否制发检察意见的指导性原则，导致实践中在处理同一罪名的案件中，检察官在是否应提出行政处罚的检察意见上存在差异，因此需要进一步明确和统一适用标准，以确保法律的一致性和权威性。
（三）主观认识存在错位
在检察实务中，案件的办理依赖于不同检察官对案件的主观认识，审查标准与检察官的主观能力之间密不可分。
一种错位是不同检察官对相同问题之间主观认识的错位。由于对行刑反向衔接的判断存在一定主观成分，实践中在处理同一罪名的案件中，检察官在是否应提出行政处罚的检察意见上存在观点差异。即使在检察机关内部形成统一认识，涉及异地办案即当刑事案件和行政案件管辖地不同时，由于存在联系不对等、协调不顺畅等因素，主观认识对行刑反向衔接的影响可能更大。相似的案件情况，不同的处理结果，有违法律统一正确实施，不符合公平正义的原则。
另一种错位则是指检察官的主观认识与行刑反向衔接案件审理难度之间的错位。首先，行政处罚种类繁杂，刑事和行政法律中的实行行为、侵犯客体等方面存在交叉、异同之处对行刑反向衔接工作形成一定难度。［7］其次，基层行政检察部门队伍薄弱，且不了解行政机关内部的行政执法惯例， 难以理解行政机关作出行政处罚的执法逻辑， 导致检察官对行政处罚裁量的主观认识不足， 无法高效的完成行刑反向衔接工作，何谈建立统一的审查标准？因此，检察官的主观能力与行刑反向衔接案件的实质审理之间存在严重错位。
三、统一处罚必要性审查标准的路径
为提升行刑反向衔接工作的效率和精准度，统一处罚必要性审查标准，建议从内部机制建设、以比例原则辅助指导以及信息化问题分级解决制度建立三方面入手。首先，检察机关各部门之间建立信息共享和案件线索互通机制，形成闭环管理。外部协作方面，推动“府检联动”，明确监督职能，细化审查标准，减少分歧。其次，引入比例原则作为辅助原则，指导行刑反向衔接工作，实现科学化审查标准构建。最后，建立问题分级解决制度，并加强信息化共享机制建设，总结类型化案件的审查规律，出具建立类型化案件审查标准报告，为完善审查标准提供指引。这些措施旨在统一审查标准，提升工作质效，优化制度设计。
（一）搭建行刑反向衔接协同机制，强化府检联动
为实现行刑反向衔接中被不起诉人处罚必要性审查标准统一，解决行刑反向衔接配套机制不完善的问
题，应建立内部配合机制和案件跟踪监督机制，切实提高行刑反向衔接工作精准度和连通性。比如浙江省象山县人民检察院自创《登记表》代替不起诉案件行刑衔接的案卡，保持审查标准的统一。检察机关应在刑事检察部门与行政检察部门之间建立专门移送通道，对办理的不起诉案件进行“一案双查”，推动检察机关内部形成“线索双向移送、结果双向反馈”工作机制，凝聚监督合力，破除部门之间的壁垒，强化行政检察与刑事检察、公益诉讼检察等部门的交流协作，统一认识。实现行刑反向衔接闭环管理，保证被不起诉人处罚必要性审查标准的统一性。
同时，推动行刑反向衔接外部协作，实现“府检联动”。首先，应明确行政检察部门所实施的并非传统的问责机制，而具有指导、协调和治理的功能。其次，由于不同部门都有自主决策权，对处罚基准的认识也不尽相同。因此，检察机关与行政执法机关应共同会商协作机制细化行刑反向衔接案件被不起诉人处罚必要性审查标准，明确行刑反向衔接的移送、接收程序、结果反馈程序。此外，行政检察部门应带头定期组织与公安机关等行政执法部门召开研讨会，对反向衔接中的典型罪名、重点罪名的法律适用进行会商、讨论，减少检察机关与行政机关在审查标准方面的分歧。并且检察机关应及时跟踪行政机关处理案件的结果以及回复情况，完善外部衔接协同机制。从内部和外部两个层面共同搭建行刑反向衔接协同机制，检察机关、行政机关各自发挥职能优势，共同完善行刑反向衔接案件中被不起诉人的应处罚性审查标准。
（二）以比例原则辅助完善顶层设计，构建标准
由于目前行刑反向衔接工作缺乏原则性指导，导致实践中检察意见缺乏精准性，影响审查标准的统一。因此，以何种原则来辅助行刑反向衔接工作成为重中之重，由于最高检出台的对行刑反向衔接问题的各种指导性文件均在不同程度上体现了比例原则的价值取向，为顺应趋势，检察机关利用在公法领域越来越发挥重要作用的比例原则作为行刑反向衔接案件的审查原则较为妥当。
比例原则包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则，主要是指行政行为的作出必须有利于行政目的的实现， 必须选择使用对相关当事人和公共利益造成损失最小的方式， 所造成的损害与获得利益成一定比例。［8］比例原则原本适用于行政法领域，随着其内涵及适用范围的扩张， 慢慢延伸至其他公法领域。［9］在构建行刑反向衔接审查标准中， 比例原则可以作为检察机关的核心指导原则。由最高检整体出台贴合比例原则的指导性方针， 针对全国各级检察机关的审查标准不一的情形， 按照比例原则出台不同类型案件的审查标准原则， 但绝不可一刀切式地禁止“不刑不罚”或绝对追求“或刑或罚”，比如，在被不起诉人已经被采取过刑事拘留措施的情况下，应当综合考虑刑事拘留的天数、赔偿金额、矛盾激化风险等因素，遵循狭义比例的原则，审慎建议予以行政处罚，进而统一。［10］以比例原则辅助完善行刑反向衔接的顶层制度设计有利于更加科学化构建综合性审查标准。
（三）建立问题分级解决制度，加强信息共享
针对行刑反向衔接案件中不同检察官主观分歧的影响，具有一定说服力的解决方案是建立问题分级解决制度。问题分级解决制度是指，对于一些简单问题由检察机关与行政机关通过沟通小组、联席会议解决。对于一些疑难、复杂类案问题，则应各自逐级上报进行汇总研判，自上而下解决难题，加强指导，减轻基层负担，尽力降低不同检察官主观认识的影响。
在问题分级解决制度基础上，应当强化信息共享。首先，主办机关应充分听取各领域专家意见，对于特别疑难复杂案件可举办听证会，形成科学的审查办法，并在实践操作中不断更新与之配套的规范性文件；并且检察机关应总结类型化案件的审查规律，出具建立类型化案件审查标准报告，为完善审查标准提供指引。以故意伤害不起诉为例，通过分析统计数据判断是否应给予被不起诉人行政处罚。统计关键要素可以是是否已被采取刑事措施，是否结伙，是否多次，是否伤害多人等，通过提取这些行政处罚的关键事实要素并设置一定的研判规则，判断是否需要给予被不起诉人行政处罚。其次，应建立系统的数据档案网络查询平台，做好信息化对接。科学的审查标准不仅要在检察机关内部流通，更要在相应的行政执法机关和监察部门之间共享，扩大主体范围，并且不应局限于检察机关作出不起诉决定的案件，还应共享所有涉及行刑反向衔接的案件，实现不同部门之间的有效交流，突破传统方式的局限性，为检察机关的全方位监督提供途径，提高检察工作质效。［11］最后，必须明确个案审查的特殊性，检察官可以做出与类案判断结果不同的结论，但是必须遵循一定的程序，以限制检察官随意改变结论，比如必须提交检察官联席会议讨论，并经检察长同意，且检察官要在提交讨论的报告中充分说明理由。
通过分级解决与信息共享，不仅一定程度上在统一处罚必要性审查标准上减弱主观方面的负面影响，也能适当分担在大量案件的压力下检察机关工作人员的工作量。
* 吉林省和龙市人民检察院第二检察部主任、一级检察官
** 上海师范大学